Защита политических прав граждан Уполномоченным по правам человека Российской Федерации в разрезе 2012-2017г.



Содержание

Введение......................................................................................................................3

Глава 1. Общая характеристика института Уполномоченного по правам человека в рамках защиты прав граждан............................................................6

1.1. Формирования института Уполномоченного по правам человека в исторической перспективе........................................................................................8

1.2. Участие Уполномоченного по правам человека в защите прав граждан….14

1.3. Политические права граждан в Российской Федерации и участие Уполномоченного по правам человека в их защите..............................................23

Глава 2. Защита политических прав граждан Уполномоченным по правам человека Российской Федерации в разрезе 2012-2017г. ……………….…….35

2.1. Участие Уполномоченного по правам Российской Федерации человека в защите политических прав граждан в 2012 - 2013г..............................................38

2.2. Участие Уполномоченного по правам человека Российской Федерации в защите политических прав граждан в 2014 - 2015г. .............................................56

2.3. Участие Уполномоченного по правам человека Российской Федерации в защите политических прав граждан в 2016 - 2017г. .............................................71

Глава 3. Сравнительный анализ участия Уполномоченного по правам человека Российской Федерации в защите политических прав граждан. Корреляция обращений граждан и участия Уполномоченного по правам человека с политической и правовой конъюнктурой....................................79

Заключение................................................................................................................90

Библиографический список......................................................................................95

Введение

В данной работе исследуется роль Уполномоченного по правам человека в защите политических прав граждан. Защита прав и свобод – одна из компетенций Уполномоченного, под которой понимается деятельность по восстановлению нарушенных прав или признанию оспариваемых прав человека и гражданина, осуществляемая различными правовыми способами и средствами.

Уровень развития правовой системы и роль Уполномоченного в защите прав граждан взаимосвязаны. Статья 1 Конституции Российской Федерации определяет Россию, как демократическое государство. Однако демократические институты в России находятся на стадии формирования. Относительно международного опыта становления институтов омбудсмена, Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации – институт молодой.

Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена потребностью в совершенствовании институтов демократического государства и их развитии. Политическая ситуация в стране в период с 2012г. по настоящее время динамична, что прямо отражается на политических правах граждан, которые являются инструментом в управлении делами государства.

Теоретическое значение диссертационного исследования определяется исследованием предмета диссертации во взаимосвязи с практикой политических преобразований в стране, что может быть использовано в целях углубленного изучения курса по деятельности Уполномоченного по правам человека.

Практическое значение диссертационного исследования заключается в проведении сравнительного анализа деятельности Уполномоченного по правам человека за выбранный временной горизонт, что позволяет наблюдать динамику развития общества в использовании инструментов Уполномоченного, как средств зашиты своих прав. В диссертационном исследовании рассматривается корреляция политической ситуации в стране и проблем в законодательстве с реакцией граждан в рамках защиты политических прав посредством Уполномоченного по правам человека. Такой  анализ способствует выявлению проблемных аспектов в указанной цепочке и разработке рекомендаций по совершенствованию института Уполномоченного по правам человека, правовому просвещению  общества и эффективности мер, применяемых по восстановлению нарушенных прав граждан или предотвращению таких нарушений.

Степень научной разработанности темы. В российской юридической науке проблема защиты прав граждан и основных свобод, в том числе института Уполномоченного, как элемента государственной системы, изучена широко. Автором были использованы работы таких исследователей, как С.А. Авакъян, Л.В. Анисимова, М.В. Баглай, А.А. Бегаева, Н.С. Бондарь, И.Ф. Вершинина, Н.В. Витрук, С.И. Глушкова, И.В. Лагун, Миронов О.О., В.В. Тамбовцев, А.Б. Юдина, А.П. Фоков, Н.Ю. Хаманаева.

Практическая разработанность темы представлена докладами Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2012г., 2013г., 2014г., 2015г., 2016г., 2017г.; статистическими данными, представленными Судебным департаментом при Верховном Суде Российской Федерации, о деятельности федеральных судов общей юрисдикции и мировых судей за 2012г., 2013г., 2014г., 2015г., 2016г., 2017г. и о состоянии судимости в России за 2012г., 2013г., 2014г., 2015г., 2016г., 2017г.

Цель диссертационного исследования заключается в проведении сравнительного анализа деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации в период с 2012г. по 2017г. по защите политических прав граждан, определение роли Уполномоченного по правам человека  в Российской Федерации в защите политических прав граждан на основании проведенного анализа.

Для достижения поставленной цели были определены следующие задачи: рассмотреть исторические предпосылки формирования института Уполномоченного по правам человека; изучить правовые основы и принципы деятельности института Уполномоченного по правам человека; проанализировать задачи, функцию и компетенции Уполномоченного по правам человека; исследовать деятельность Уполномоченного по правам человека в период с 2012г. по 2017г. в рамках защиты политических прав граждан; выявить тенденции в проведенном анализе и определить их причины; выделить инструменты, используемые Уполномоченным в рамках защиты политических прав граждан; оценить эффективность применяемых Уполномоченным инструментов.

Структура изложения информации представлена следующим образом. Глава первая содержит общую характеристику института Уполномоченного по правам человека: формирование института Уполномоченного по правам человека в исторической перспективе, участие Уполномоченного по правам человека в защите прав граждан, рассмотрение политических прав граждан Российской Федерации и участие Уполномоченного по правам человека в их защите. Во второй главе рассмотрена деятельность Уполномоченного по правам человека по защите политических прав граждан в период с 2012г. по 2017г. В рамках выбранного временного отрезка должность Уполномоченного по правам человека занимали Лукин В.П. – 2012г., 2013г.; Памфилова Э.А. – 2014г., 2015г.; Москалькова Т.Н. – 2016г., 2017г., пункты второй главы разделены в соответствии с деятельностью каждого Уполномоченного. Заключительная глава представлена сравнительным анализом участия Уполномоченного по правам человека Российской Федерации в защите политических прав граждан и корреляция обращений граждан и участия Уполномоченного по правам человека с политической и правовой конъюнктурой.

1. Общая характеристика института Уполномоченного по правам человека в рамках защиты прав граждан

Эволюция государства происходит только тогда, когда развивается система государственных органов. Эффективность триады разделения властей достигла своего максимума на определенном этапе развития. У каждого процесса или института есть точка максимума, при которой он наиболее эффективен, далее под воздействием внешних и внутренних факторов эффективность снижается, если не поддерживать ее с помощью актуальных инструментов. Институт омбудсмена исторически развивался, как механизм для балансировки и дополнительного контроля, поэтому страны, которым в свое время он стал необходим, активно его заимствовали.

Причина возникновения института омбудсмена следует из потребности государства дополнить средства контроля исполнительной власти. Контрольная функция зачастую была косвенной у государственных органов. Парламент в первую очередь – это законодательная власть, а парламентский контроль – функция второстепенная, следовательно, инструментов для осуществления такой функции у парламента недостаточно. Судебная власть в осуществлении контроля над другими ветвями власти еще более ограничена, если рассматривать судебную власть, как средство защиты нарушенных прав, то следует отметить длительность процессов, строгий формальный характер и наличие определенных профессиональных знаний для защиты.

Институт омбудсмена является связующим и независимым звеном между обществом и государством. История формирования данного института в некоторой степени отражает его современное предназначение, на этом более подробно остановимся в п.1.1 данной работы.

Полномочия по защите прав граждан омбудсмен каждой страны реализует разными способами, в литературе выделяют несколько основных: рассмотрение жалоб граждан; проведение расследований; проведение самостоятельных проверок деятельности государственных органов; формирование рекомендаций для предотвращения нарушения прав граждан; обращение с законодательной инициативой об изменении или дополнении законодательства; участие в собраниях и заседаниях государственных органов; представление органам власти отчеты или доклады по вопросам соблюдения прав граждан.

Крупные международные правовые  акты в области защиты прав и свобод человека и гражданина – Всеобщая декларация прав и свобод человека от 10 декабря 1948г., Европейская конвенция о правах человека от 1953г., Американская конвенция о правах человека от  1969г., Африканская хартия прав человека и народов от 1981г. За соблюдением обязательств государства по отношению к гражданам, которые содержатся в этих актах, наблюдают правозащитные организации, международные органы (Европейский суд по правам человека, Совет Европы, Комиссия по правам человека ООН), институт омбудсмена также принимает в этом участие.

В данной работе исследуется вопрос защиты прав граждан – это лишь часть компетенции омбудсмена, определим, что именно понимается под защитой прав и свобод.

Защита прав и свобод – деятельность уполномоченных субъектов по восстановлению нарушенных или признанию оспариваемых прав и свобод человека и гражданина, осуществляемая различными правовыми способами и средствами.

Роль и полномочия омбудсмена напрямую зависят от уровня развития правовой системы в государстве. В России демократические институты все еще находятся на стадии формирования, следовательно, деятельность Уполномоченного в нашей стране постепенно приобретает свою значимость.

1.1. Формирования института Уполномоченного по правам человека в исторической перспективе

Термин “омбудсман” имеет немецкое происхождение и относится к ранней жизни немецких племен, где омбудсменом назывался человек, собиравший от имени пострадавшей стороны виры с преступников, совершивших убийство. Впоследствии данный термин стал употребляться как доверенное лицо, опекун, представитель, делегат.

Впервые данный институт появился в Швеции вXVI веке, изначально его предназначением было осуществление контроля над отправлением правосудия и судьями в целом. Изначально данный институт принадлежал короне, и развитие его связано с именем короля КарлаXII, который использовал омбудсменов в качестве  средства поддержания спокойствия в обществе и общего порядка в свое отсутствие. Через некоторое время институт стал средством установления равновесия между  парламентом и королем, последний получил возможность избирать омбудсмена для осуществления надзора соблюдения законодательных актов парламента различными органами власти.

ВXIX веке институт претерпел изменения, омбудсмен стал осуществлять надзор за органами государственной власти и общинными органами. Такой надзор осуществлялся путем рассмотрения жалоб граждан и инспекций. Результат деятельности омбудсмена имел форму решения, в котором выражалось мнение о соответствии или несоответствии мер, принятых органами государственной власти, правовым актам. Омбудсмен также осуществлял надзор за судами, мог присутствовать на заседаниях и делать запросы по всем отчетам. На разных этапах развития института зависимость омбудсмена от различных органов власти менялась, он мог подчиняться короне или законодательной власти, такие изменения, как считают исследователи, были вызваны усилением или ослаблением власти короля в стране.

Обратимся к законодательному регулированию института омбудсмена в Швеции. Конституцией Швеции 1809г. был впервые введен институт омбудсмена юстиции (Justitie-Ombudsmannen). С 1976г.  по настоящее время в Швеции назначаются 4 омбудсмена - Главный парламентский и три парламентских омбудсмена, а также существуют правительские омбудсмены. Один из этих омбудсменов отвечает за доступ общественности к официальным документам, другой осуществляет надзор за деятельностью полиции, прокуратуры, судов, тюрем, за исполнением судебных решений, третий контролирует военную администрацию, четвертый - надзор в сфере социального обеспечения. Правительские омбудсмены назначаются по различным вопросам для защиты прав определенной группы граждан - по защите прав потребителей, по защите от этнической дискриминации, по защите прав ребенка, по защите прав лиц с ограниченными возможностями, по вопросам СМИ.

ВXIX веке институт омбудсмена получил широкое распространение и стал образовываться в различных странах. Первая страна, которая переняла опыт - Финляндия, после - Дания, Норвегия. Институт омбудсмена стал средством обеспечения надзора за деятельностью исполнительной и судебной власти.

В 1919г. в Финляндии появляется должность омбудсмена юстиции параллельно с ранее существовавшей должностью канцлера юстиции.  Закон  от 12 декабря 1918г. регламентировал компетенцию омбудсмена:  “Парламентский омбудсмен осуществляет надзор за соблюдением закона и исполнением обязанностей судами и иными органами власти, государственными служащими, а также за законностью действий работников и прочих лиц при исполнении ими своих обязанностей” —Волков Н.А. Возникновение и особенности функционирования института уполномоченного по правам человека (омбудсманов) в зарубежных странах. Политология: актуальные аспекты №3 2009 УДК 172.1: 342.72/.73 Стр. 95). После появления института омбудсмена в Финляндии, он довольно долго не развивался. И только в серединеXX столетия институт появляется в Дании.

Конституцией Дании 1953г. для осуществления контроля гражданской и военной администрации была введена должность омбудсмена юстиции. В Дании омбудсмен по-прежнему в прямой зависимости от законодательной власти. В парламенте существует специальная комиссия, которая наблюдает за деятельностью омбудсмена и в случае возникновения нарушений, вправе вынести на рассмотрение вопрос об отстранении омбудсмена. Закон от 11 июня 1954г. гласит, что “Омбудсмену вменяется надзор за тем, чтобы никто в рамках его компетенции не преследовал незаконных целей, не принимал непроизвольных или необоснованных решений или каким-либо иным образом не совершал должностных нарушений или преступлений” —Волков Н.А. Возникновение и особенности функционирования института уполномоченного по правам человека (омбудсманов) в зарубежных странах. Политология: актуальные аспекты №3 2009 УДК 172.1: 342.72/.73 Стр. 96.

Уже в Норвегии полномочия по надзору за публичной и военной администрацией разделились между двумя омбудсменами: в 1952г. парламент принимает закон о военном омбудсмене, а в 1962г. о парламентском, назначаются они на 4 года. Через некоторое время именно в Норвегии появится институт омбудсмена предпринимателей. Деятельность военного омбудсмена носит консультативную функцию, он дает свои заключения по вопросам, входящим в его компетенцию, парламенту, парламентской военной комиссии, министру обороны и Центральному комитету главнокомандующего. Компетенция гражданского омбудсмена распространяется на центральную и местную администрации, церковь. Гражданский омбудсмен выполняет также консультативную функцию и может действовать как по своей инициативе, так и по запросам и жалобам граждан.

Далее институт омбудсмена был учрежден в Великобритании. Реализация данного института была предусмотрена политической программой Г.Вильсона, который победил на выборах в 1964г.Омбудсмен в Великобритании назначается по предложению правительства с согласования лидеров партий парламента, которому он и подотчетен. Срок его полномочий не ограничен, но установлен возрастной ценз – 65 лет. Компетенция парламентского комиссара определяется понятием «maladministration» - «неудовлетворительная работа администрации», «дефект управления».

В Канаде и Соединенных Штатах Америки институт омбудсмена появляется примерно в одно время (конец 60-х годов) и такой институт в этих странах схож устройством. Зарождается институт в рамках провинции или штата и распространяется в другие субъекты этих стран, федерального – возглавляющего омбудсмена в них нет.

В странах Восточной Европы институт омбудсмена стал появляться после окончания «холодной войны», когда демократические процессы глобально стали развиваться. Польский уполномоченный по правам граждан появляется в 1988г., Венгерский – в 1989г., Румынский – 1993г.

При образовании Содружества Независимых Государств институт омбудсмена распространяется в Литву – 1994г., Украину, Молдавию, Грузию – 1999г. и др. страны.

Изначально омбудсмены – люди короны, осуществляющие контроль над деятельностью чиновников и судей. В процессе перехода от абсолютной монархии к конституционной, у омбудсмена стали появляться полномочия по надзору за деятельностью администраций от имени законодательной власти, впервые такие полномочия были регламентированы Конституцией Швеции 1809г.

В настоящее время в мире наиболее распространена парламентская модель рассматриваемого института, что обуславливается историческим формированием: появление омбудсменов – результат борьбы за права и свободы граждан парламента с исполнительной властью.

Лукин Владимир Петрович в своей статье «Роль и значение института омбудсмена  в деле защиты прав человека (на примере Российской Федерации)» отмечает, что до Первой мировой войны институт омбудсмена – это «скандинавская экзотика», тогда как после Второй мировой войны наличие такого института – мировой опыт.

Мир глобально ощутил после Второй мировой войны, что выборность органов власти – условие недостаточное для народовластия, необходимы структуры, являющие собой связующее звено между народом и властью.

«Демократия без приоритета прав человека над государственными интересами - это корабль без якоря. С другой стороны, вне демократии нет и не может быть соблюдения и действенной защиты прав человека» —Лукин В.П. «Роль и значение института омбудсмена  в деле защиты прав человека (на примере Российской Федерации)».

Институт омбудсмена исторически сформирован как структура, устанавливающая равновесие между органами государственной власти и выступающая посредником между обществом и властью в рамках защиты прав человека. В настоящее время институт омбудсмена выступает гарантом демократической системы, и взаимоисключение их представляется невозможным.

Если рассматривать становление института уполномоченного по правам человека в России, можно выделить несколько этапов: принятие Декларации прав и свобод человека и гражданина Верховным Советом РСФСР в 1991г.; появление Конституции Российской Федерации (далее – Конституция РФ) – ст. 45 и 103, гарантирующие государственную защиту прав и свобод человека и гражданина и учреждающего должность УПЧ; президентский указ «О мерах по обеспечению конституционных функций Уполномоченного по правам человека»; принятие Федерального конституционного закона «Об уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» в 1997г.

Декларация прав и свобод человека и гражданина от 22 ноября 1991г. закрепляет в ст. 40: «Парламентский контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации возлагается на Парламентского уполномоченного по правам человека» —Постановление ВС РФ от 22 ноября 1991 г. N 1920-1 "О Декларации прав и свобод человека и гражданина" // Ведомости СНД РСФСР и ВС РСФСР. 26.12.1991. N 52. Ст. 1865.. Назначался такой уполномоченный на 5 лет, был подотчетен Совету, обладал неприкосновенностью народного депутата РСФСР.

В Российской Федерации деятельность УПЧ регламентируется Конституцией РФ и Федеральным конституционным законом от 26.02.1997 №1-ФКЗ “Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации” (далее – ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в РФ». Дополнительным поводом к регламентации статуса УПЧ послужило заключение Страсбурга по заявке России на вступление в Совет Европы от 1996г., пункт 5 которого гласил, что от России ожидают принятия нового закона в соответствии со  стандартами Совета Европы о роли, деятельности и организации Бюро УПЧ.

Согласно ст.1 ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в РФ» должность Уполномоченного учреждается в соответствии с Конституцией в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами —Федеральный конституционный закон от 26.02.1997 N 1-ФКЗ (ред. от 31.01.2016) "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации"  Ст. 1.

Институт уполномоченного в России существует более двадцати лет, и является в сравнении с зарубежными институтами омбудсмена относительно молодым институтом, находится на стадии своего развития.  Рассмотрим далее более подробно на примере России участие Уполномоченного по правам человека в защите прав граждан, и проанализируем средства обеспечивающие такое участие.

1.2. Участие Уполномоченного по правам человека в защите прав граждан

Деятельность Уполномоченного регламентирована ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в РФ», следовательно, в первую очередь необходимо обратиться к положениям данного закона.

П.3 ст. 1  ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в РФ» гласит, что данный институт способствует восстановлению нарушенных прав, совершенствованию законодательства о правах человека и гражданина, приведению его в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права, развитию международного сотрудничества в области прав человека, правовому просвещению по вопросам прав и свобод человека, форм и методов их защиты. Осуществляется все вышеперечисленное средствами, указанными в рассматриваемом законе.

Таким образом, участие Уполномоченного в защите прав граждан не ограничивается одномоментным заключением по конкретному делу в рамках нарушенного права, это комплекс мер, направленных как на защиту от возникновения нарушений, так и мер по восстановлению нарушенных прав.

В соответствии с п.2 ст.1 ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в РФ», УПЧ назначается на должность и освобождается от должности Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации (далее – ГД РФ). Такая процедура назначения вызывает дискуссии об отнесении института уполномоченного к институтам парламентского контроля. Контраргументом в этой дискуссии является ч.1 ст.33 ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в РФ», согласно которой результат деятельности  УПЧ – ежегодный доклад – по окончании календарного года направляется Президенту, в Совет Федерации и Государственную Думу, Правительство, Конституционный Суд, Верховный Суд, Генеральному прокурору и Председателю Следственного комитета. Органы государственной власти и должностные лица не вправе вносить изменения в этот доклад, он носит исследовательский и рекомендательный характер.

Согласно ст. 2 ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в РФ» в действиях своих УПЧ независим и неподотчетен каким – либо государственным органам и должностным лицам.   Об абсолютной независимости УПЧ и его аппарата говорить невозможно, так как финансирование деятельности УПЧ и аппарата осуществляется из средств федерального бюджета, в котором ежегодно предусматриваются отдельной строкой средства, необходимые для ее обеспечения —Положение «Об Аппарате Уполномоченного по правам человекав Российской Федерации» Приложение

к распоряжениюУполномоченного по правам человекав Российской Федерацииот « 07 » декабря 2015 г. № 90. П.7.

В научной литературе есть мнение о том, что Уполномоченный в России – симбиоз между парламентским и исполнительным омбудсменом —Комарова В.В. Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации // Государство и право. – 1999. - №9. – С.27. Фактически УПЧ не подотчетен государственным органам, однако, есть рычаги, которые в случае агрессивного осуществления власти, могут быть  применены к деятельности Уполномоченного.

Первая гипотеза, которая будет исследоваться в  данной работы – органы государственной власти через деятельность Уполномоченного оказывают прямое влияние на защиту политических прав граждан, так как именно политические права обеспечивают участие граждан в управлении делами государства.

В деятельности Уполномоченного можно выделить несколько основных направлений:  рассмотрение обращений граждан, международное сотрудничество, правовое просвещение, взаимодействие с региональным уполномоченным, совершенствование законодательства.

Рассмотрим более детально деятельность уполномоченного в рамках защиты прав граждан. В Докладе Уполномоченного по правам человека в России за 2017г. Т. Москалькова заявляет, что в 2017г. граждане России стали активнее обращаться за помощью к Уполномоченному по правам человека. Количество обращений в 2017г. к Уполномоченному по правам человека увеличилось на 13%  по сравнению с 2016г. Наибольшее количество обращений – социальные вопросы и проблемы в сфере уголовно-процессуального и уголовно-исполнительного законодательства.

Вторая гипотеза, которая будет исследоваться, заключается в том, что процент обращений по защите политических прав граждан снизился в разрезе 2012г.-2017г. или снизилась доля участия института уполномоченного в защите таких прав.

Для начала стоит подробнее рассмотреть сам механизм рассмотрения обращений граждан Уполномоченным, который регламентирован Конституцией РФ, ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в РФ», Федеральным законом от 02.05.2006 N 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» (далее – ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан РФ».

Ст. 16 ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в РФ» определяет субъекты деятельности Уполномоченного – государственные органы, органы местного самоуправления, должностные лица, государственные служащие. Важное условие подачи обращения к Уполномоченному – предварительное обжалование предмета обращения заявителем в судебном или административном порядке. Следовательно,  Уполномоченный не имеет цели заменить собой деятельность других органов, его задача – выявить пробелы, проблемы, недостатки в деятельности органов власти и должностных лиц, содействовать защите прав граждан, нарушенных вследствие наличия этих пробелов, проблем, недостатков.

В комментарии к ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в РФ» Лагун И.В. и Юдиной А.Б. к решениям или действиям (бездействию) государственных органов и органов местного самоуправления относятся издаваемые ими нормативные правовые акты. К решениям или действиям (бездействию) должностных лиц, государственных и муниципальных служащих указанные авторы относят создаваемые ими ненормативные акты (документы) —Лагун И.В., Юдина А.Б. Комментарий к Федеральному конституционному закону от 26 февраля 1997 г. N 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в РФ» (постатейный) / под ред. Е.Г. Маркеловой // СПС КонсультантПлюс. 2010.

Ключевое значение в предмете деятельности Уполномоченного имеет факт нарушения прав личности, создание препятствий для осуществления этих прав, неправомерное возложение каких-либо обязанностей, незаконное привлечение к ответственности.

Статьей 17 ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в РФ» устанавливаются определенные требования к подаче жалобы Уполномоченному: права и свободы заявителя должны быть нарушены, должен быть соблюден порядок предварительного обжалования, жалоба должна быть подана в рамках установленного срока – один год с момента нарушения  или с момента, когда заявителю стало известно о таком нарушении.

Необходимо отметить, что сам срок рассмотрения обращений заявителей для УПЧ не установлен, в литературе отсутствие такого срока обосновывают тем, что деятельность Уполномоченного предполагает осуществление многочисленных запросов и обращений в различные государственные органы, органы местного самоуправления.

Статья 17 также регламентирует основные требования к содержанию жалобы – личные данные заявителя, адрес, фактические обстоятельства, связанные с нарушение прав и свобод, копии судебных или административных актов, принятых по такой жалобе.

Обращение с жалобой к Уполномоченному не облагается государственной пошлиной, согласно ст.18 рассматриваемого ФКЗ, такое освобождение объясняется тем, что обращение к Уполномоченному предполагает, что права заявителя были нарушены государством.

В ст. 20 ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в РФ» регламентируются права, но не обязанности, УПЧ по принятию решений на полученную жалобу: принятие жалобы, разъяснение средств для защиты, передача жалобы государственному органу/органу местного самоуправления, отказ в принятии жалобы. Уполномоченный сообщает о результатах рассмотрения жалобы в 10-дневный срок. Принятие жалобы к рассмотрению сопровождается обязательным уведомлением органа или лица, чьи действия обжалуются. Отказ в принятии жалобы УПЧ должен быть мотивирован основаниями отказа, заявитель в таком случае не лишается возможности подать жалобу УПЧ еще раз с устранением выявленных нарушений или совершением определенных действий. Решение УПЧ об отказе в рассмотрении жалобы обжалованию не подлежит.

УПЧ в исключительных случаях, которые строго регламентированы законом, может проявлять инициативу в защите прав и свобод без обращения с жалобой заявителя и без предварительного рассмотрения жалобы в судебном или административном порядке. Такими случаями являются массовые или грубые нарушения прав и свобод граждан; случаи, имеющие особое значение; случаи, связанные с необходимостью защиты интересов лиц, не способных самостоятельно использовать правовые средства защиты (ст. 21 ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в РФ»).

Массовые нарушения прав и свобод граждан характеризуются тем, что затрагивают права и свободы большого количества людей, которые существуют на одной территории или объединены общей проблемой или общими интересами. Например, дискриминация граждан по признакам их национальной или религиозной принадлежности (ч. 2 ст. 19 Конституции РФ);унижающее достоинство обращение с лицами, находящимися в местах принудительного содержания (часть 1 статьи 16 Конвенции (ООН) против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения или наказания). Грубые нарушения прав и свобод характеризуются откровенным пренебрежением нормами морали и права. Особое общественное значение – нарушение прав и свобод с преданием огласки для значительного количества людей. УПЧ по собственной инициативе может принимать решения о защите прав и свобод  и в других случаях, учитывая индивидуальные особенности каждой ситуации.

Согласно ст. 22 ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в РФ» рассмотрение жалобы УПЧ может сопровождаться обращением в компетентные государственные органы или к должностным лицам за содействием в проведении проверки фактических обстоятельств, заявленных гражданином в жалобе, а также запросами к Уполномоченному по правам человека в субъекте, при этом такая проверка не может быть поручена субъекту, действия или решение которого обжалуется.

Стоит отметить, что норм, что в ст. 34   ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в РФ» закреплено положение, согласно которому субъекты, к которым УПЧ обращается за помощью в содействии проведения проверки или с каким-либо запросом, обязаны бесплатно и беспрепятственно предоставлять УПЧ запрошенные материалы, документы и иную информацию, необходимую для осуществления его полномочий. Поступивший от УПЧ запрос должен быть рассмотрен в 15-дневный срок. В Кодексе об административных правонарушениях регламентирована ответственность для должностных лиц за неисполнение законных требований УПЧ – административный штраф.

Получив материалы и документы от государственного органа или должностного лица УПЧ самостоятельно и независимо дает правовую оценку обстоятельствам нарушения прав и свобод гражданина. В случае если субъект осуществляющий проверку подтверждает нарушение прав заявителя, он обязан принять меры в соответствии со своей компетенцией по восстановлению нарушенных прав, о чем информирует УПЧ. И обязанностью Уполномоченного уже будет являться оценка достаточности принятых мер реагирования и осуществление контроля за их реализацией.

Таким образом, приняв к рассмотрению жалобу, УПЧ может обратиться за содействием в проведении проверки к государственным органам или должностным лицам, а может самостоятельно провести такую проверку. В ст. 23 ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в РФ» закреплены права УПЧ по осуществлению самостоятельной проверки по жалобе заявителя. Уполномоченный вправе: беспрепятственно посещать все органы государственной власти, органы местного самоуправления, присутствовать на заседаниях их коллегиальных органов, а также беспрепятственно посещать предприятия, учреждения и организации независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, воинские части, общественные объединения; запрашивать и получать от государственных органов, органов местного самоуправления и у должностных лиц и государственных служащих сведения, документы и материалы, необходимые для рассмотрения жалобы; получать объяснения должностных лиц и государственных служащих, исключая судей, по вопросам, подлежащим выяснению в ходе рассмотрения жалобы; проводить самостоятельно или совместно с компетентными государственными органами, должностными лицами и государственными служащими проверку деятельности государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц; поручать компетентным государственным учреждениям проведение экспертных исследований и подготовку заключений по вопросам, подлежащим выяснению в ходе рассмотрения жалобы; знакомиться с уголовными, гражданскими, административными делами и делами об административных правонарушениях, решения (приговоры) по которым вступили в законную силу, а также с прекращенными производством делами и материалами, по которым отказано в возбуждении уголовных дел. При этом УПЧ наделен правом безотлагательного приема  руководителями и другими должностными лицами.

Объективность рассмотрения вопроса по жалобе обеспечивается обязанностью Уполномоченного, содержащейся в ст. 25ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в РФ». УПЧ обязан не только проинформировать субъекта, на чьи действия или решение поступила жалоба, о факте ее поступления, но и дать возможность представить объяснения по любым вопросам, подлежащим выяснению в рамках проводимой проверки.

Процедура рассмотрения жалоб Уполномоченным отличается от механизма рассмотрения обращений граждан в порядке ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан РФ». Деятельность Уполномоченного не может дублировать формы реагирования государственных органов и должностных лиц. Уполномоченный должен стремиться к оперативному восстановлению прав заявителей, что осложняется степенью готовности властных субъектов сотрудничать с Уполномоченным. Институт УПЧ – возможность внесудебной защиты прав без обременений и сложных формальных критериев для заявителей.

По результатам проведенной проверки УПЧ извещает заявителя, принятое им решение не подлежит обжалованию и не препятствует заявителю обратиться в другой орган для защиты и восстановления нарушенных прав. Если в результате проверки будут обнаружены факты нарушения прав заявителя, Уполномоченный, согласно ст.26 ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в РФ», в рамках своей компетенции должен принять меры по защите или восстановлению нарушенных прав.

Такие меры регламентированы ст. 29 ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в РФ». В случае, если по результатам рассмотрения жалобы подтверждается факт нарушения прав заявителя, УПЧ вправе обратиться в суд с заявлением, участвовать в процессе лично или через своего представителя; обратиться в компетентные государственные органы с ходатайством  о возбуждении дисциплинарного или административного производства либо уголовного дела в отношении должностного лица; обратиться в прокуратуру или суд с ходатайством о проверке вступившего в законную силу решения, приговора суда, определения или постановления суда либо постановления судьи; изложить свои доводы должностному лицу, которое вправе вносить протесты, а также присутствовать при судебном рассмотрении дела в порядке надзора; обращаться в Конституционный Суд РФ с жалобой на нарушения конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле.

Все обращения в рамках компетенции Уполномоченного, за исключением обращения в суд, носят рекомендательный характер.

По итогам рассмотрения жалобы, если она признается обоснованной и содержит факт нарушения прав и свобод гражданина – Уполномоченный направляет субъекту, в чьих действиях или решении содержится такое нарушение, заключение, содержащее рекомендации с  возможными и необходимыми мерами восстановления нарушенных прав.

Заключение Уполномоченного – официальный документ, содержа