СУВЕРЕННЫЕ ФОНДЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ПРОБЛЕМЫ И ПУТИ РАЗВИТИЯ



ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ АВТОНОМНОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ

«НАЦИОНАЛЬНЫЙ ИССЛЕДОВАТЕЛЬСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ

«ВЫСШАЯ ШКОЛА ЭКОНОМИКИ»

Факультет социальных наук

Разина Анастасия Николаевна

СУВЕРЕННЫЕ ФОНДЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ПРОБЛЕМЫ И ПУТИ РАЗВИТИЯ

ВЫПУСКНАЯ КВАЛИФИКАЦИОННАЯ РАБОТА

по направлению подготовки38.03.04 Государственное и муниципальное управление

образовательная программа «Государственное и муниципальное управление»

Рецензент

к. э. н., доцент

Тютюрюков В.Н.

Руководитель ВКР

Шамьюнов М.М.

Москва 2018

Оглавление

Введение

Сценарий экономического развития страны зависит от многочисленных факторов, в число которых входит и обеспеченность государства природными ресурсами. На первый взгляд кажется вполне закономерным вывод о том, что более крупные запасы, являющиеся немаловажным источником доходов государства, способствуют и более ускоренному его развитию. Тем не менее в действительности данный тезис не находит фактического подтверждения. Международный опыт свидетельствует о том, что экономическое и политическое благополучие страны далеко не всегда находится в прямой зависимости от количества располагаемых ею природных ресурсов. Более того, ряд исследований показал, что государства, обладающие большими их запасами, напротив, зачастую могут столкнуться с проблемой более медленного экономического роста в сравнении со странами, располагающими меньшим их количеством.

Одной из главных проблем, с которыми сталкивается страна в данном случае, – нестабильность бюджетной системы в условиях высокой зависимости экономики от колебаний нефтегазовых доходов, вызванных в свою очередь высокой волатильностью цен на сырье. Проведение взвешенной бюджетной политики с учетом долгосрочной динамики сырьевых цен и разработка системы эффективного управления сырьевыми доходами является одной из важнейших задач фискальной политики государств, в значительной мере зависящих от их поступления. В рамках ее решения можно применить ряд мер, одной из которых, в частности, является создание суверенных фондов. Как свидетельствует мировой опыт, данный механизм бюджетной политики может играть важную роль в обеспечении устойчивости бюджетной системы посредством снижения рисков её нестабильности в случае шоков на мировых рынках. Однако представляется очевидным тот факт, что создание суверенного фонда не является решением данной проблемы само по себе, поэтому особое внимание уделяется вопросам выстраивания эффективной системы использования и управления его средствами.

Для России данная проблема приобретает особую актуальность, так как для ее бюджетной системы характерна довольно высокая зависимость от сырьевых поступлений и внешнеэкономической конъюнктуры, что, безусловно, нашло свое отражение в свете недавних кризисных событий. Поскольку федеральный бюджет является главным звеном бюджетной системы Российской Федерации, это делает обеспечение его долгосрочной устойчивости первостепенной задачей для сохранения макроэкономической стабильности, от которой зависит дальнейшее экономическое развитие страны и благосостояние ее граждан. Для России, которая в настоящее время столкнулась с исчерпанием средств Резервного фонда, чему причиной послужила необходимость поддержать экономику на фоне резкого снижения цен на нефть, данная проблема приобретает еще большую остроту. За годы своего функционирования суверенные фонды продемонстрировали свою значимость для российской экономики, поэтому задача по сохранению и приумножению их средств является одной из приоритетных. Одним из основных направлений бюджетной политики в настоящее время является повышение эффективности управления средствами Фонда национального благосостояния(далее – ФНБ). Поскольку в международной практике накоплен довольно серьезный опыт управления суверенными фондами, причем как успешный, так и не вполне удачный, имеет смысл изучить его для того, чтобы определить пути достижения данной цели.

Цель работы– оценить эффективность функционирования российских суверенных фондов и выявить возможности совершенствования механизмов управления их средствами с учетом зарубежного опыта.

Задачи:

Объектом исследования в данной работе являются суверенные фонды,предметом исследования – проблемы и перспективы развития суверенных фондов России.

Гипотеза исследования заключается в том, что политика использования и управления средствами суверенных фондов в России на данный момент не характеризуется достаточной эффективностью в то время как существуют объективные возможности ее совершенствования.

В ходе написания настоящей работы были использованы такие методы исследования, как анализ литературных и нормативных правовых источников, моделирование, статистический и сравнительный анализ. В качестве теоретической основы выступали такие источники как Бюджетный кодекс Российской Федерации, различные нормативные правовые акты, бюджетные послания, научные исследования российских и зарубежных авторов (Дж. Сакс, Э. Уорнер, А. Л. Кудрин, А. Н. Сухарев, Н. С. Шмиголь, Е. Лебединская и др), материалы заседаний Общественного совета при Министерстве финансов Российской Федерации, а также данные СМИ и информационно-аналитических агентств.

Важнейшими источниками для практической части работы стали данные, представленные на официальных сайтах Министерства финансов Российской Федерации, Счетной палаты Российской Федерации, Института исследования суверенных фондов, Банка Норвегии и Министерства финансов Норвегии, а также информация, полученная в ходе прохождения практики.

Практическая значимость работы обусловлена тем, что разработанные рекомендации с учетом выявленных в ходе исследования недостатков в управлении суверенными фондами России направлены на повышение его эффективности и, кроме того, могут быть учтены органами государственной власти при уточнении организационно-правовых и методических аспектов.

Глава 1. Теоретические аспекты формирования и функционирования суверенных фондов

1.1. Особенности развития стран с высокой долей сырьевых доходов в бюджете

Говоря об особенностях развития стран с высокой долей сырьевых доходов в общих доходах бюджета нельзя обойти стороной интересный феномен «ресурсного проклятия», также известный в литературе как «парадокс изобилия», который заключается в том, что богатые природными ресурсами страны демонстрируют меньшие темпы экономического роста по сравнению со странами,располагающими меньшим их количеством или не располагающих ими вовсе —Sachs, J.D., Warner, A.M., 2001. The curse of national resources. European Economic Review, Vol. 45, pp. 827–838..

Впервые выше указанный термин был введен Р. Оти —Auty, R. M. The political economy of resource-driven growth // European Economic Review, 2001, N 45, issue 4-6, p. 839-846.; позже концепция получила свое развитие в эконометрическом межстрановом исследовании Сакса и Уорнера, в котором также была выявлена отрицательная зависимость экономического роста страны от количества природных ресурсов. Результаты регрессионного анализа, используемого авторами на основе данных по 95 странам мира, показали, что за период с 1970 года по 1990 страны с высокой долей сырьевого экспорта демонстрировали более медленные темпы роста в сравнении с общемировым показателем —Цитпо Sachs, J. D., Warner, A.M., 1995. Natural resource abundance and economic growth. NBERWorkingPaperNo. 5398. Однако результаты данного исследования нельзя считать исчерпывающими: в научных кругах они были приняты далеко не однозначно и породили еще больший интерес к проблеме, а вместе с тем и множество различных точек зрения, порой конфликтующих между собой.

Однако можно выделить несколько основных причин возможного замедления экономического развития обеспеченных природными ресурсами стран. Во-первых, это высокий уровень зависимости национальной экономики от сырьевого сектора. Существуют различные типы национальной экономики, одним из которых является так называемая «сырьевая экономика». Согласно стандарту, принятому МВФ, экономика страны относится к подобному типу, если доля ресурсов в общем объеме экспорта составляет более 25-30% ВВП, или же доля сырьевого экспорта в объеме ВВП превышает 10%. —Полтерович В., Попов В., Тонис А. Механизмы ресурсного проклятия и экономическая политика // Вопросы экономики.2007. №6.С.15

Во-вторых, учитывая то, что цены на сырье характеризуются высокой степенью волатильности, логично предположить, что проведение экономической политики в странах с высокой долей доходов от экспорта сырья в общих доходах бюджета сопряжено с рядом трудностей, вытекающих из невозможности рыночного регулирования сырьевого сектора. Таким образом, возникает чрезвычайная зависимость государственного бюджета от внешнеэкономической и внешнеполитической конъюнктуры.  Небезынтересным будет заметить, что некоторые ученые даже несколько модифицировали концепцию «ресурсного проклятия», сузив спектр исследования, сосредоточившись лишь на данном аспекте, предложив термин «проклятие ценовых колебаний» (“volatilitycurse”) —Напр, Van der Ploeg, F., Poelhekke S. Volatility and the Natural Resource Curse. // Oxford Economic Papers 2009, 61(4), p. 727–60..

В-третьих, говоря об особенностях и трудностях экономического развития богатых сырьевыми ресурсами стран, нельзя не упомянуть «голландскую болезнь», явление характеризующее негативное воздействие увеличения реального курса национальной валюты на экономический рост. Своему названию данное явление обязано открытию в Голландии месторождения природного газа в 1959 году, которое привело к серьезному ухудшению экономической ситуации в стране. Рост цен на нефть в середине 70-х послужил причиной подобных последствий в ряде других стран с сырьевой экономикой – Саудовской Аравии, Мексики, Нигерии. —Макроэкономика: учебник для бакалавров / А. В. Аносова, И. А. Ким, С.Ф. Серегина; под общ. ред.: С. Ф. Серегина. - М.: Юрайт, 2011.

Объясняется эффект «голландской болезни» тем, что увеличение доходов от экспорта ресурсов приводит к притоку иностранной валюты, что в свою очередь, снижает ее стоимость относительно национальной. Укрепление же национальной валюты негативным образом сказывается на конкурентоспособности отечественной продукции, так как в данной ситуации импорт становится более дешевым. Таким образом, неизбежно сокращение выпуска и экспорта обрабатывающих отраслей, следствием чего будет, во-первых, снижение ВВП, а во-вторых, с большой долей вероятности и увеличение уровня безработицы, что объясняется перемещением ресурсов из обрабатывающего сектора в добывающий в долгосрочном периоде —Там же..

1.2. Определение, функции, типы суверенный фондов

Учитывая вышеперечисленные аспекты, характеризующие особенности развития стран с высокой долей сырьевых поступлений в общем объеме доходов, закономерен вывод о необходимости проведения долгосрочной бюджетной политики и тщательного планирования бюджетных расходов. Аккумулирование сверхдоходов от продажи сырья в периоды высоких цен на него в суверенных фондах и, что еще важнее, эффективное управление этими средствами впоследствии – является одним из решений данной задачи.

Суверенный фонд — это государственный инвестиционный фонд, активы которого могут включать различные финансовые инструменты: акции, облигации, имущество, драгоценные металлы и другие —Цвирко С. Э. Управление суверенными фондами: опыт Франции и России // Вестник РУДН. Серия: Экономика. 2014. №3 С.42-53.. Основная цель суверенных фондов – поддержание экономики страны, хотя достигаться она может различными путями. Таким образом, выделяется несколько типов суверенных фондов в зависимости от более узкого целевого направления, которое необходимо учитывать при управлении его средствами и выборе инвестиционной стратеги.

Среди основных функций суверенных фондов отмечаются следующие:

1) сберегательная;

2) стабилизационная, сглаживающая макроэкономические колебания;

3) выравнивающая, стимулирующая рост национальной экономики;

4) доходная, позволяющая осуществлять высокодоходное управление государственными финансовыми активами.

Дополнительными функциями суверенных фондов являются стерилизационная функция, управление государственными долями в компаниях, пенсионное обеспечение —Навой А. В., Шалунова Л. И. Резервный фонд и Фонд национального благосостояния России в международной системе суверенных фондов // Деньги и кредит.2014. -С. 26 -33.

МФВ, к примеру, предлагает несколько иную классификацию и выделяет стабилизационные фонды; фонды будущих поколений; общества размещения официальных резервов; фонды развития; резервные фонды. —ОфициальныйсайтМВФ. Sovereign Wealth Funds – A Work Agenda. IMF. 2008.February 29URL:https://www.imf.org/external/np/pp/eng/2008/022908.pdf (Дата обращения: 11.02.18)

Немаловажным будет замечание о том, что один и тот же фонд может выполнять несколько функций одновременно в зависимости от текущей экономической ситуации и объема аккумулированных средств. Причем может наблюдаться как расширение (смена) функций фондов, так и изначально предполагаемая многофункциональность.

Обратившись к истории, можно увидеть, что формирование подобных фондов берет свое начало в 50-е годыXX века, однако основной прирост их численности пришелся на начало 2000-х —Чебанов С. Суверенные инвестиционные фонды: новый феномен мировой экономики? // Мировая экономика и международные отношения. 2008. N 10. C. 12-22.. Сейчас в мире насчитывается около 80 суверенных фондов, под управлением которых в общей сложности находится около 7,9 триллионов долларов —Данные Института Суверенных фондовURL:https://www.swfinstitute.org/sovereign-wealth-fund-rankings/ (Дата обращения: 15.05.2018). При этом фонды по своему происхождению (источникам формирования) могут быть как сырьевыми, формирующимися за счет поступлений от экспорта природных ресурсов, так и несырьевыми, пополняемые за счет положительных сальдо бюджета и счета текущих операций.

Таблица . 10 крупнейших суверенных фондов мира —Данные Института Суверенных фондовURL:https://www.swfinstitute.org/sovereign-wealth-fund-rankings/ (Дата обращения: 15.05.2018)

Страна

Название СФ

Объем, млрд долл.

Тип по источнику формирования

1

Норвегия

Государственный пенсионный фонд – Глобальный

1035

Сырьевой

2

Китай

Китайская Инвестиционная корпорация

900

Несырьевой

3

ОАЭ – Абу-Даби

Инвестиционное управление Абу-Даби

828

Сырьевой

4

Кувейт

Инвестиционное управление Кувейта

524

Сырьевой

5

Саудовская Аравия

Зарубежные активы Агентства денежного обращения Саудовской Аравии

494

Сырьевой

6

Китай - Гонконг

Инвестиционный департамент Управления денежного обращения Гонконга

456

Несырьевой

7

Китай

Национальный фонд соцстрахования Китая

441

Несырьевой

8

Сингапур

Инвесткорпорация правительства Сингапура

390

Несырьевой

9

Катар

Инвестиционное управление Катара

320

Сырьевой

10

Саудовская Аравия

Государственный инвестиционный фонд

250

Сырьевой

20

Россия

Фонд национального благосостояния

66

Сырьевой

Говоря о принципе функционирования суверенных фондов в странах с высокой долей сырьевого экспорта, следует сказать, что он заключается в планировании расходов и доходов государственного бюджета с учетом прогнозируемых цен на сырье и аккумулировании сверхдоходов от его продажи при их высоком уровне. —Кудрин А. Стабилизационный фонд: зарубежный и российский опыт // Вопросы экономики. 2006 № 2. С. 28—45.  Положительная роль суверенных фондов в данном случае заключается в возможности обеспечения сбалансированности бюджета в долгосрочном периоде благодаря снижению излишней зависимости от внешнеэкономической конъюнктуры, что способствует решению таких проблем, как нестабильность и непредсказуемость доходов, в особенности актуальных, как было показано выше, для подобных стран. «Нефтяная подушка безопасности», «нефтегазовая копилка», «rainy-dayfund» - вот лишь несколько неофициальных названий суверенных фондов, которые, впрочем, довольно емко передают суть их целевого назначения.

Так как в настоящей работе исследуются особенности и проблемы развитии стран с высокой долей сырьевых доходов в общем объеме доходов бюджета, то с учетом вышеизложенного, дальнейшая часть работы будет посвящена двум основным видам суверенных фондов – стабилизационным и сберегательным.

Фонды стабилизационного типа

Первостепенная задача фондов стабилизационного типа заключается в поддержке бюджетной системы и ее страховании во время экономических спадов и иных внешних шоков, нивелируя при этом риски, связные с ценовой нестабильностью. Также в число задач таких фондов входит сдерживание роста курса национальной валюты путем изъятия из обращения части притока дохода, что, как было показано выше, является одним из способов борьбы с «голландской болезнью».  Средства подобных фондов используются с целью проведения антициклической бюджетной политики и инвестируются в высоколиквидные и надежные финансовые инструменты.

Фонды сберегательного типа

Целью фондов сберегательного типа является накопление денежных средств на более длительный период времени и обеспечение стабильности пенсионной системы. При создании такого типа фондов учитывается цикличность демографических процессов, а также преследуется цель распределения благосостояния между поколениями. Кроме того, предполагается, что средства таких фондов инвестируются и не подлежат расходованию ранее определенного момента —Кудрин А. Стабилизационный фонд: зарубежный и российский опыт // Вопросы экономики. 2006 № 2. С. 33.

Инвестиционная стратегия управления средствами таких фондов, как правило, может быть более рискованной. Они размещаются в акции и другие рискованные активы, что делает возможным приумножение доходов и обеспечение ими будущих поколений. Кроме того, подобная стратегия управления средствами обеспечивает возможность трансформации доходов из сырьевых в инвестиционные, что имеет первостепенное значение для стран, в значительной мере зависящих от экспорта невозобновляемых ресурсов, поскольку, во-первых, инвестиционные доходы, не зависящие в таком масштабе от внешнеэкономической конъюнктуры более стабильны, а во-вторых, носят более долговременный характер в отличие от сырьевых, которые вследствие такого свойства природных ресурсов, как исчерпаемость, являются менее надежным источником бюджетных доходов. Отмечается также, что несмотря на некоторые отличия в задачах фондов рассмотренных типов, глобальная цель обоих из них состоит в сглаживании колебаний государственных расходов: стабилизационного – в краткосрочном периоде, сберегательного – в долгосрочном.

1.3. Зарубежный опыт управления суверенными фондами

Государственный пенсионный фонд Норвегии

Особое место в данной области отведено опыту Норвегии, ставшему уже классическим примером успешного управления суверенными фондами. Несмотря на то, что Норвегия относится к числу государств, в значительной мере опирающихся на экспорт природных ресурсов, ее нельзя включить в список стран, от этого пострадавших. На данный момент Норвегия является одной из самых передовых и богатых стран мира, чему она в частности, обязана и обеспеченности природными ресурсами, а говоря точнее, - грамотной политике управления доходами, получаемых за них.

На данный момент в Норвегии действует Государственный пенсионный фонд, состоящий в свою очередь из двух фондов: Государственного Пенсионного Фонда – Глобальный и Государственного Пенсионного Фонда –  Норвегия.

Государственный нефтяной фонд (первоначальное название фонда) был создан в 1990 году с целью проведения долгосрочной фискальной политики. Необходимость формирования фонда в Норвегии была обусловлена двумя основными причинами. Первой из них служила нестабильность нефтяных доходов, как ввиду высокой волатильности цен на данный ресурс, так и ввиду его исчерпаемости, второй причиной стала проблема потенциального старения населения, которое повлечет за собой, по прогнозам экспертов, увеличение пенсионных выплат до 15% ВВП к 2030 году —Ханунов А.И., Сапожникова О.А. Зарубежный опыт использования суверенных фондов как основной формы распределения рентных доходов // Экономика и управление в XXI веке: тенденция развития. – 2015. – №24. – С.7-16.. Таким образом, фонд являлся одновременно и стабилизационным, и сберегательным, а главная его цель состояла в обеспечении стабильности бюджетной системы в долгосрочном периоде.

«Государственный пенсионный фонд сохраняет доходы для будущих поколений Норвегии. Однажды запасы нефти иссякнут, но отдача от средств фонда продолжит приносить доход населению Норвегии», - так формулируется основная миссия фонда. Также управление фондом основывается на том принципе, что нефть – ресурс, принадлежащий всему населению, поэтому главная задача правительства – рациональное распределение доходов во благо жителей и будущих поколений страны и обеспечение эффективности ее экономики. —Официальныйсайт Norges Bank Investment Management.URL:https://www.nbim.no/en/ (Дата обращения 18.02.2018) В 2006 году Государственный нефтяной фонд получил новое название, однако это не повлияло на функции, на него возложенные. Ранее название отражало источник формирования средств фонда, теперь же подчеркивался долгосрочный характер их использования.

Активы фонда в свою очередь формируются за счет двух источников:

1) поступлений от экспорта нефти,

2) доходов от управления средствами фондов.

Организационная структура ГПФ

Собственником фонда является Стортинг (Парламент Норвегии), в сферу его полномочий входит нормативное правовое регулирования всех аспектов, связанных с функционированием фонда. Министерство финансов, уполномоченное, в свою очередь, Правительством, является стратегическим управляющим, и круг его полномочий в целом составляет определение основных параметров инвестиционной стратегии (параметров риска и доходности, стратегического распределения активов, установление бенчмарков, разработка рекомендаций по улучшению стратегии управления средствами фонда), также оно ответственно за оценку результатов управления и предоставление отчетности Парламенту Норвегии.

Одной из особенностей организационной структуры является то, что при Министерстве финансов действуют также различные вспомогательные структуры, оказывающие консультативную поддержку и помощь в управлении. Например, в 2004 год был утвержден Совет по этике, который отвечает за соблюдение этических принципов размещения средств фондов. На основании его рекомендаций, Министерство финансов может отказаться от вложения в активы субъектов, чья деятельность противоречит этическим нормам.

Что касается оперативного управления, то оно осуществляется

1) Инвестиционным департаментом банка Норвегии, отвечающего за функционирование Государственного Пенсионного Фонда – Глобальный

2) Национальным страховым фондом (Folketrygdfondet), несущего ответственность за средства Государственного Пенсионного Фонда – Норвегия.

При этом данные структуры могут принимать отдельные инвестиционные решения вне зависимости от правительства или министерства финансов.

Главными задачами инвестиционного департамента Банка Норвегии являются следующие:

- оказание консультативной поддержки Министерства финансов в сфере стратегического и оперативного управления,

- проведение инвестиционной стратегии согласно установленным Министерством финансов нормами,

- обеспечение максимально возможной доходности размещения средств с учетом установленных параметров риска,

- ежегодное проведение внешней независимой оценки эффективности управления активами фонда,

- предоставление отчетности и ее публикация.

Функции Фолкетригдфонде по сути совпадают с выше названными, но реализуется в отношении фонда «Норвегия». Иными словами, Министерство финансов несет общую ответственность за управление фондом, а непосредственное оперативное управление его активами возлагается на вышеназванные структуры —Трунин П.В. Роль нефтегазового сектора в экономике Норвегии / П. В. Трунин, Р. Х. Ибраев, А. В. Сорокина // 2014.. Схема организационной структуры представлена в Приложении 1.

Ряд особенностей, присущих фонду «Глобальный»

1) Долгосрочная инвестиционная стратегия и правило полного накопления

На протяжении почти всего функционирования норвежского фонда правительство имело право изымать из активов фонда исключительно инвестиционный доход, полученный за счет управления средствами в то время как нефтяные доходы не растрачивались и продолжали накапливаться. Это является одним из основных отличий норвежского фонда от традиционных стабилизационных и пенсионных фондов, которые нацелены на решение текущих задач и более краткосрочных целей, таких как обеспечение устойчивости федерального бюджета и выполнение обязательств по обеспечению стабильности социальной сферы и пенсионной системы. Так, бюджетной стратегией от 2002 года утверждалось бюджетное правило, в соответствии с которым нефтяные доходы в полном объеме подлежат зачислению в фонд. Чистое использование средств, в свою очередь, не должно превышать величину ожидаемой годовой доходности, установленной в размере 4% от активов фонда —Официальный сайт Инвестиционного управления Банка Норвегии URL:

https://www.nbim.no/en/transparency/features/2011-and-older/2008/from-oil-and-gas-to-financial-assets--norways-government-pension-fund--global/ (Дата обращения: 04.02.2018). Данное правило соблюдалось вплоть до 2016 года, того момента, когда возникла острая необходимость в поддержании экономики страны в связи с ухудшением макроэкономической ситуации. Тогда из фонда впервые за историю его функционирования было использовано порядка 87,7 млрд крон (около $12 млрд) на финансирование дефицита бюджета. Стоит сказать, что несмотря на некоторый отход от бюджетного правила в последние годы, ограничения по использованию нефтяных доходов остаются довольно жесткими: законодательно установленный максимум чистого использования средств фонда закреплен на уровне 3% от объема его активов. —Официальный сайт Инвестиционного управления Банка Норвегии URLhttps://www.nbim.no/en/the-fund/ (Дата обращения: 04.05.2018) В 2018 планируется изъять из фонда около 21 млрд крон ($2,6 млрд) —Официальный сайтBloomberghttps://www.bloomberg.com/news/articles/2018-05-15/norway-slows-oil-wealth-spending-after-weathering-downturn (Дата обращения: 24.05.2018).

2) Возможность передачи функций во внешнее управление.

Важным элементом управленческой структуры как фонда «Глобальный», так и «Норвегия», является возможность привлечения внешних управляющих, что позволяет добиться большей доходности путем более тщательного и профессионального анализа ситуации на рынке.

С более высоким уровнем риска сопряжено инвестирование в наиболее доходные финансовые инструменты, некоторые из которых являются довольно сложными, что делает разумным передачу части инвестиционного портфеля во внешнее управление. При выборе внешнего управляющего применяется строгая процедура отбора, длящаяся от 6 до 8 месяцев. Возложить на себя такую роль может инвестиционный банк или компания с высокой долей законодательного регулирования финансового рынка и защиты инвесторов при соответствии всем установленным требованиям. При этом принятие важных решений по реализации разработанной таким образом инвестиционной стратегии, конечно, осуществляется только при согласовании с Парламентом Норвегии.

3) Диверсификация инвестиционного портфеля фонда

До 1997 года средства фонда вкладывались в государственные облигации, однако с 1998 года в инвестиционный портфель Норвежского фонда были также включены акции, а с 2011 – недвижимость. На рис. 1 представлено распределение активов фонда «Глобальный» по состоянию на сентябрь 2017 года.

Рисунок . Распределение активов ГПФ-Глобальный, %, 2017г

Сравнив с ситуацией 2008 года (40% акций и 60% облигаций), можно проследить, насколько была увеличена доля акций в данном портфеле. По мнению министерства финансов Норвегии, акции наиболее соответствовали требованиям заданной инвестиционной стратегии фонда, что можно объяснить несколькими причинами. Прежде всего, доходность акций, как правило выше, по сравнению с облигациями, что объясняется тем, что инвестирование в акции связано с более высоким риском. Однако в данном случае необходимо учитывать влияние временного фактора на отношение к риску. Различными исследованиями было подтверждено, что при долгосрочном инвестировании акции являются более предпочтительным, чем облигации, финансовым инструментом, так как увеличение горизонта инвестирования положительно влияет на соотношение доходности и риска —Ibbotson, Roger G., and Peng Chen. Long-Run Stock Returns: Participating in the Real Economy. FinancialAnalystsJournal, 2003,Vol. 59,No. 1 (January/February): 88-98. Это объясняется тем, что несмотря на циклический характер экономики со спадами и подъемами, она все же имеет тенденцию к росту, почему и инвестирование в акции при длительном временном горизонте в итоге дает положительный результат. —Берзон Н. И. Зависимость риска и доходности активов от временного горизонта инвестирования // Университетское управление: практика и анализ. 2008. № 3. С. 65-72.

4) Информационная прозрачность

Еще одной сильной стороной Норвежского фонда признается информационная прозрачность инвестиционной стратегии. Процесс принятия решений по способам управления и размещения средств фонда является открытым, планируемые изменения в инвестиционной политике обсуждаются на заседании парламента.

Государственный пенсионный фонд - Норвегия

Государственный пенсионный фонд – Норвегия был создан в 1967 году и до 2006 именовался Национальным страховым фондом. Его задача, наравне с фондом «Глобальный», заключается в получении максимальной доходности от размещения средств фонда в долгосрочной перспективе с целью обеспечения функционирования пенсионной системы.  Однако, несомненно, между функциями и инвестиционными стратегиями двух фондов имеются и существенные различия.

Первое различие, которое исходит и из названий, - заключается в том, инвестирование средств данного фонда осуществляется лишь на финансовом рынке в пределах Норвегии и Скандинавского региона (Дания, Финляндия, Швеция). В соответствии со стратегическим распределением от 2016 года, 85% инвестиций направлены на внутренний рынок Норвегии, оставшиеся 15% - на рынок указанных выше стран.

Кроме того, в отличие от фонда «Глобальный» активы портфеля фонда «Норвегия» распределяются между акциями и облигациями и не инвестируются в недвижимость. Хотя соотношение используемых финансовых инструментов в портфеле данного фонда примерно соответствует фонду «Глобальный», здесь также большая доля приходится на акции и составляет 60%, остальные 40% - на облигации.

Рисунок . Распределение активов ГПФ - Норвегия, %, 2017

Совокупная доходность фонда за последний отчетный период (3 квартал 2017 года) составила 6,2% (9,7% - от акций, 0,5% - облигации) —Официальный сайт министерства финансов Норвегии. URL.:https://www.regjeringen.no/en/topics/the-economy/the-government-pension-fund/government-pension-fund-norway-gpfn/fund-performance-gpfn/id710462/ (Дата обращения: 19.02.2018).

На данный момент общий объем фонда составляет 8,2 триллиона норвежских крон, или более 1 триллиона долларов. —Официальный сайт Инвестиционного управления Банка Норвегии URL:https://www.nbim.no/en/

(Дата обращения: 24.02.2018)

Необходимо отметить, что Норвежский фонд действительно являет собой пример удачного и рационального управления государственными доходами. Тщательно продуманная инвестиционная стратегия, глубокий анализ рисков, диверсификация портфеля и долгосрочный горизонт инвестирования обеспечивали эффективное функционирование рассматриваемого суверенного фонда. Несмотря на довольно большую долю рискованных активов в составе портфеля, качественное управление рисками способствовало получению наибольшей доходности.

Опыт Норвегии – отличный пример, иллюстрирующий позитивный момент трансформации сырьевых доходов в инвестиционные. В целом, средняя чистая доходность обоих фондов составляет около 5-6% годовых, что является довольно существенным показателем —Официальный сайт Инвестиционного управления Банка Норвегии URL:https://www.nbim.no/en/the-fund/return-on-the-fund/ (Дата обращения: 24.02.2018).

Нельзя не отметить и то, что немаловажную роль здесь сыграли и ограничения в части использования нефтегазовых доходов на цели правительства, а также высокий уровень информационной открытости. Действительно, на официальных сайтах Министерства финансов Норвегии, Центрального банка и Фолкетригфонде можно найти любую информацию о деятельности фондов, цифры, факты, нормативные правовые акты, доступные на английском языке. Эффективность фонда также в большой степени обуславливается приверженностью изначальным правилам формирования и использования его средств.

Фонд макроэкономической стабилизации Венесуэлы

В контрасте с предыдущим примером опыт Венесуэлы кажется еще менее удачным, чем есть на самом деле. В контексте стран, подверженных ресурсному проклятию, Венесуэла являет собой классический пример государства, не сумевшего реализовать свой ресурсный потенциал.

Несмотря на то, что Венесуэла стала одной из первых стран, попытавшихся использовать суверенный фонд в качестве механизма экономической стабилизации, успехов в данном направлении правительству страны достичь не удалось. В середине 1970-х годов был создан Венесуэльский инвестиционный фонд, формировавшийся за счет сверхдоходов от продажи нефти, однако неправильно выбранная стратегия управления средствами фонда послужила препятствием на пути к достижению заявленных целей. Так, часть ресурсов фонда была инвестирована в акции госпредприятий, большая часть из которых оказалась убыточной. Другая же часть была направлена в качестве инвестиций в государственные компании электроэнергетического сектора, имевших дефицит, что на практике представляет собой, по сути, внебюджетное субсидирование с использованием средств фонда. Вскоре фонд прекратил свое существование, а его функционировании официально был признано неэффективным. —Кудрин А. Стабилизационный фонд: зарубежный и российский опыт // Вопросы экономики. 2006 № 2. С. 39

Однако в 1998 году правительством была предпринята еще одна попытка создания подобного фонда, формируемого за счет нефтяных доходов.  Таким образом, был созданФонд макроэкономической стабилизации, в название которого отражена и его цель: стабилизация бюджета и экономики в условиях колебаний цен на нефть.

Изначально правила накопления и использования средств фонда были сформулированы конкретно и довольно жёстко. Фонд должен был формироваться за счет доходов от экспорта нефти, превышающих базовый уровень, соответствующий скользящему пятилетнему среднему уровню этих доходов. Изыматься средства могли только тогда, когда экспортные доходы в текущем году были ниже установленного базового уровня, или же если накопленные средства фонда превышали 80% пятилетнего скользящего среднего уровня. Эти избыточные ресурсы могли быть направлены на погашение государственного долга или на капитальные инвестиции региональным властям —Сухарев А.Н. Резервный фонд Российской Федерации в системе государственных финансов // Финансы и кредит.2014. № 9 (585).С. 2-8.. Однако уже в мае 1999 года правила были существенным образом изменены. Новые правила устанавливали на период 1999-2004 гг. новую, более низкую базовую величину цены на нефть в 9$ за баррель, с которой начиналось накопление средств в фонде. Кроме того, средства, зачисляемые в фонд, ограничивались лишь половиной каждого доллара свыше нормативной цены. Изымание же средств происходило по усмотрению президента. —58. Fasano, U. Review of the Experience with Oil Stabilization and Savings Funds in Selected Countries // IMF Working Paper, 2000, Vol., pp. 1-21.

Далее следовало несколько лет беспрестанных изменений правил формирования средств фонда, в то время как бюджет постоянно сводился с дефицитом. Ввиду этого, несмотря на довольно высокий уровень мировых цен на нефть, накопление средств фонда могло происходить только за счет других источников финансирования, в частности, за счет внутренних заимствований.

К 2001 году благодаря высокому уровню цен на нефть в фонде было накоплено 7,1 миллиардов долларов, однако уже в 2003 году около 6 миллиардов из них были использованы в целях покрытия дефицита бюджета. В целом, экономические проблемы Венесуэлы связывают с именем Уго Чавеса, занимающего пост президента страны с 2002 по 2013 год. Однако и его последователи также не уделили достаточно внимания управлению нефтяными доходами, в целом, и функционированию фонда, в частности. В 2016 году в фонде насчитывалось лишь 3 миллиона доллара, хотя по подсчетам венесуэльского экономиста Франциско Торо, в условиях растущих цен на нефть приверженность изначальным правилам накопления могла бы способствовать накоплению в фонде 146 миллиардов долларов —Официальныйсайт Sovereign Wealth Fund Institute URL:http://www.sovereignwealthcenter.com/fund/105/VenezuelaSummary.html?FundTypeId=41#.WpPb7WzFLIU (Датаобращения: 26.02.2018). Очевиден вывод, что функционирование стабилизационного фонда было неэффективным, виною чему является отклонение от его заявленных целей, обусловленное в свою очередь частыми изменениями правил накопления и использования средств фонда, что фактически сделало его неуправляемым.

Резкое падение цен на энергоресурсы в 2014 году стало мощным ударом для экономики страны. Опыт Венесуэлы являет собой яркий пример того, как страна, богатая природными ресурсами ввиду проведения неразумной бюджетной политики, в том числе и в части управления суверенным фондом рискует быть подвержена ресурсному проклятию во всем его проявлении. В данном случае, очевидно, что экономические проблемы страны неотделимы от институциональных, ввиду чего опыт Венесуэлы представляется не менее важным, чем описанный выше опыт Норвегии, так как он показывает, какими разрушительными могут быть последствия неосмысленного управления нефтяными доходами, а также выделяет роль суверенных фондов в развитии стран с сырьевой экономикой. Несмотря на то, что история не терпит сослагательного наклонения, трудно удержаться от соблазна представить, какой была бы экономика страны в случае, если бы подход к формированию суверенного фонда со стороны государства оказался более ответственным.

На данный момент в уровень инфляции в стране за год превысил 4000%, что свидетельствует о погружении Венесуэлы все в более тяжелый экономических кризис —ОфициальныйсайтРБК.https://www.rbc.ru/economics/08/02/2018/5a7bdced9a794771e10c8258 (Дата обращения: 26.02.2018), виною чему стало так называемое «проклятие ценовых колебаний», которое можно было бы отчасти предотвратить с помощью накопленных за период высоких сырьевых цен средств, аккумулированных в суверенном фонде, как это получилось, в частности, у нашей страны, опыт которой будет рассмотрен далее.

Глава 2. Анализ российского опыта управления суверенными фондами

История становления и развития суверенных фондов в России берет свое начало в 2004 году, когда был создан Стабилизационный фонд. Предпосылкой к его созданию стало увеличение государственных доходов, обусловленное улучшением внешнеэкономической конъектуры и ростом цен на нефть в конце 1999 года. По данным Министерства финансов Российской Федерации, в 2000 году дополнительные доходы от продажи нефти составили порядка 300 миллиардов рублей, в 2001 – 397 миллиардов —Официальный сайт Министерства финансов Российской Федерации (старый). URL:http://old.minfin.ru/ru/ (дата обращения: 03.03.2018). Вопрос о необходимости создания государственного резерва, формируемого за счет сверхдоходов, для обеспечения стабильного развития в менее благоприятные периоды, а также для «решения масштабных стратегических задач»был поставлен Владимиром Путиным в Послании Федеральному собранию в 2001 году —Послание Федеральному Собранию Российской Федерации 3 апреля 2001.URL:http://kremlin.ru/events/president/transcripts/21216(дата обращения: 03.03.2018). Тогда перед Министерством финансов встала задача разработки концепции такого бюджетного резерва. Результаты успешного функционирования суверенных фондов, о которых свидетельствовал мировой опыт, в частности, заслуживающая подражания практика Норвегии, наглядно демонстрировали преимущества использования подобного инструмента для решения ряда проблем. Так, в 2003 году был принят Федеральный закон от 23.12.2003 г. N 184-ФЗ «О внесении дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части создания Стабилизационного фонда Российской Федерации», в соответствии с которым Стабилизационный фонд представлял собой часть средств федерального бюджета, образующейся за счет установления цены на нефть выше базовой —Федеральный закон от 23 декабря 2003 г. N 184-ФЗ О внесении дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части создания Стабилизационного фонда Российской Федерации.

Миссия фонда была представлена следующим образом: «Фонд способствует стабильности экономического развития страны, является одним из основных инструментов связывания излишней ликвидности, уменьшает инфляционное давление, снижает зависимость национальной экономики от неблагоприятных колебаний поступлений от экспорта сырьевых товаров». Формирование и использование средств регулировались главой 13.1. Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее – БК РФ).

2.1. Принципы формирования суверенных фондов Российской Федерации

Основу формирования Стабилизационного фонда составляли дополнительные доходы бюджета от вывозной таможенной пошлины на нефть и НДПИ (нефть), которые образовывались в случае превышения цены на нефть над ее базовым уровнем, принятым за 20 долл./барр, а позже в 2005 году – 27 долл./барр. Также в фонд зачислялись остаткисредств федерального бюджета на начало года, включая и доходы от размещения его средств —Ранее действующая глава 13.1 БК РФ // СПС КонсультантПлюс (Дата обращения: 02.04.2018).Целевой объем фонда устанавливался в размере 500 миллиардов рублей – суммы, которая могла бы обеспечить сбалансированность бюджета в условиях падения цен на нефть ниже базового уровня и позволить выполнять расходные обязательства без наращивания государственного долга.

В 2008 году был совершен ряд существенных изменений, представленных реорганизацией Стабилизационного фонда путем его разделения на два отдельных фонда и обновлением бюджетных правил, в основу которых была заложена «концепция ненефтегазового бюджета» —Кудрин А. Механизмы формирование ненефтегазового баланса бюджета Российской Федерации // Вопросы экономики. – 2006. – № 8. – С. 4-16.. Несмотря на то, что Резервный фонд фактически утверждался как преемник Стабилизационного, механизм его формирования все же отличался. В отличие от Стабилизационного фонда, недостатком которого являлась неполнота учета конъюнктурных доходов, в Резервный фонд зачислению подлежали не только доходы от нефти, но также доходы от добычи и экспорта газа и газового конденсата. Так,Федеральным законом от 26 апреля 2007 г. № 63-ФЗ «О внесении изменений в БК РФ в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации» в БК РФ была введена глава 13.2 «Использование нефтегазовых доходов федерального бюджета», в которой давалось определение нефтегазовым доходам, устанавливались правила их использования, а также порядок формирования и использования Резервного фонда и Фонда национального благосостояния —Федеральный закон от 26 апреля 2007 г. № 63-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации». Таким образом, нефтегазовые доходы представляют собой доходы от НДПИ в виде углеводородного сырья (нефть, газ горючий природный, газовый конденсат); вывозных таможенных пошлин на нефть, газ, а также товары, выработанные из нефти.

В соответствии с обновленной концепцией также несколько изменялся порядок зачисления средств в фонды. Если раньше туда поступали дополнительные доходы, возникающие при установлении цены выше принятого базового уровня, то теперь основным источником формирования Резервного фонда стали нефтегазовые доходы, превышавшие величину нефтегазового трансферта, которая ежегодно утверждалась федеральным законом о федеральном бюджете на текущий финансовый год и плановый период в порядке, предусмотренном БК РФ. —Кудрин А. Бюджетные правила как инструмент сбалансированной бюджетной политики / А. Кудрин, И. Соколов. // Вопросы экономики. 2017. №11 На тот момент фиксированная величина нефтегазового трансферта была установлена на уровне 3,7 % ВВП, но ввиду финансового кризиса была повышена до 6,1 % ВВП в 2008, затем снижаясь до 5,5 – в 2009, 4,5 – в 2010.

В 2013 году был осуществлен переход к третьей версии бюджетных правил —Федеральный закон № 268-ФЗ от 25.12.2012 г. «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части использования нефтегазовых доходов федерального бюджета»., в соответствии с которыми порядок формирования и использования средств Резервного фонда был вновь изменен: дополнительные доходы теперь исчислялись методом разницы между фактическими нефтегазовыми доходами и доходами, которые поступили бы в бюджет при базовой цене на нефть, при определении которой используетсяцена на нефть марки «Юралс».При этом базовая цена на нефть определялась как скользящая средняя за последние пять лет с ежегодным увеличение ретроспективного периода на 1 год до достижения 10-летнего периода —Сухарев А.Н. Фонд национального благосостояния Российской Федерации: итоги функционирования и перспективы // Финансы и кредит. 2014. № 7 (583). С. 2-8.. Было решено отказаться от использования нефтегазового трансферта, закрепленного на уровне в процентах ВВП, ввиду того, что в условиях постоянно сохраняющегося разрыва между темпами роста добычи и экспорта сырья и темпами экономического роста это привело бы к падению нефтегазовых доходов ниже необходимой для покрытия трансферта величины, а также к недофинансированию расходов. —Пояснительная записка к проекту Федерального закона «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части использования нефтегазовых доходов федерального бюджета»  Фактически в последние годы механизм формирования Резервного фонда был схож с тем, что использовался для накопления Стабилизационного с некоторыми изменениями, указанными выше.

Нормативная величина объема средств фонда в зависимости от экономической ситуации менялась. Так, изначально она устанавливалась на уровне 10% прогнозируемого на соответствующий финансовый год ВВП, а позже (после 2013 года) была снижена до 7%. При этом средства, превышающие данный уровень подлежали зачислению в Фонд национального благосостояния. Таким образом, источниками его формирования служили:

- дополнительные доходы федерального бюджета в случае достижения (превышения) Резервным фондом нормативной величины,

- доходы от управления средствами фонда.

Однако в связи со сложной экономической ситуацией действие некоторых положений в части формирования фондов было приостановлено и многие установленные нормы на практике так и не применялись.

Так, в соответствии с Федеральным законом от 30.09.2010 № 245-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и иные законодательные акты Российской Федерации»,с 1 января 2010 г. не определяется нормативная величина Резервного фонда. Кроме того, дополнительные нефтегазовые доходы бюджета не используются для формирования Резервного фонда и ФНБ, а направляются на финансирование бюджетных расходов. Доходы от управления средствами фондов также используются в этих целях и зачислению в фонды не подлежат —Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 N 145-ФЗ (ред. от 28.12.2017) // СПС КонсультантПлюс - Ст. 96.9, 96.10..

В соответствии с действующей редакцией БК РФ, на данный момент после упразднения Резервного фонда, ФНБ формируется за счет дополнительных нефтегазовых доходов федерального бюджета в соответствии с порядком, установленным Правительством Российской Федерации, а также доходов от управления фондом (начиная с 2021 года). —Там же. Процедура наполнения осталась по сути той же, что и для Резервного фонда, с незначительными изменениями бюджетных правил в части базовой цены на нефть. В 2017 году она законодательно закреплена на уровне 40 долларов США/баррель, а начиная с 2018 года подлежит ежегодной индексации на 2%. —Там же. - Ст. 96.6

2.2. Основные направления использования средств суверенных фондов

Использование средств Стабилизационного фонда

Что касается использования средств Стабилизационного фонда, следует отметить, что фонд существовал в условиях постоянно растущих цен на нефть (88 долл./баррель в 2007 по сравнению с 29 долл./баррель в начале 2004), почему он стремительно пополнялся, и уже в 2005 году его объем превысил нормативный уровень в 500 миллиардов рублей, что позволило использовать часть его средств. Говоря о направлениях их использования, следует заметить, что ввиду того, что задачи по финансированию текущих бюджетных расходов тогда не возникало, средства направлялись на погашение внешнего долга России,покрытие дефицита Пенсионного фонда,а также на расходы инвестиционного характера. —Сухарев А.Н. Стабилизационный фонд РФ: опыт государственного сбережения и стабилизации экономики в 2004-2007 гг. // Финансы и кредит. – 2010. - №16.  – С. 45

В целом, управление фондом оценивается положительно: в период высоких цен на нефть, его средства не растрачивались на финансирование текущих расходов, что позволило стерилизовать избыточное денежное предложение и тем самым стабилизировать валютный и денежный рынки. Учитывая, что средства также использовались на покрытие дефицита Пенсионного фонда, выполнялась и функция по обеспечению бюджетной устойчивости.  В то же время нельзя не отметить и некоторые недостатки управления, которые препятствовали максимально эффективному его функционированию. Одним из них можно отметить неполный учет конъюнктурных доходов, ограниченный лишь доходами, получаемыми за счет НДПИ на нефть и экспортных пошлин на нее. Критике также подвергалась недостаточная доходность фонда, что требовало некой корректировки инвестиционной стратегии и направлений использования его средств. В попытке совершенствования механизма управления экспортными сверхдоходами и было принято решение о модификации бюджетных правил и реорганизации Стабилизационного фонда в 2008 году.

Целесообразность разделения Стабилизационного фонда обосновывалась также необходимостью установления за каждым из двух новых фондов своих задач, что в существенной мере определяло и различные стратегии использования средств каждого из них. Стоит повторить, что основной миссией Резервного фонда выступала стабилизации экономики путем обеспечения устойчивости федерального бюджета и выполнения государством своих расходных обязательств в случае падения нефтегазовых доходов в среднесрочной перспективе. Также средства фонда могли направляться на досрочное погашение государственного долга —Дроздов О.И. Разделение Стабилизационного фонда РФ на Резервный фонд и Фонд национального благосостояния // Финансы и кредит. – 2009. - №12.  – С. 8-9..

В то время как предназначение ФНБ заключалось в обеспеченииустойчивости механизма пенсионного обеспечения граждан страны на длительную перспективу, что предполагает решение таких задач, как софинансирование добровольных пенсионных накоплений и обеспечение сбалансированности бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации. Ниже показана динамика объема средств обоих фондов с момента реорганизации Стабилизационного фонда.

Рисунок . Динамика объема суверенных фондов РФ, в млрд руб.

Рисунок . Динамика объема суверенных фондов РФ, в % ВВП

Использование средств Резервного фонда в 2008-2009 гг.

Проанализировав динамику объема Резервного фонда, нетрудно заметить, что пиками использования его средств является 2010 и 2015 годы. (см. Приложение 2)

Международный финансовый кризис внес определенные коррективы в порядок формирования и использования средств фонда. Ввиду резкого падения доходов бюджета, как нефтегазовых, так и ненефтегазовых, возник существенный бюджетный дефицит (4,3% ВВП) —Федеральный закон от 3.10.2010 г. N 255-ФЗ «Об исполнении федерального бюджета за 2009 год», что поставило стабильность бюджетной системы под угрозу. Как было отмечено выше, в соответствии с действующим в тот момент законодательством, средства фонда предназначались лишь для финансирования нефтегазового дефицита, однако в 2010 году действие части норм, регламентирующих направления использования средств фонда, было приостановлено. Кроме того, Федеральным законом от 30 сентября 2010 г. N 245-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и иные законодательные акты Российской Федерации» в составе источников финансирования дефицита федерального бюджета были утверждены не только нефтегазовые доходы, включая доходы от управления средствами фондов, но также и средства фондов, накопленные в предыдущие периоды. Обоснованность данного решения можно проиллюстрировать следующим образом.

Таблица . Основные характеристики федерального бюджета в 2009 гСоставлено по данным сФедерального закона от 3 октября 2010 г. N 255-ФЗ «Об исполнении федерального бюджета за 2009 год»и Федерального закон от 24 ноября 2008 г. N 204-ФЗ «О федеральном бюджете на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов».

План (закон о бюджете), млрд руб

Факт, млрд руб

Разница, млрд руб

Расходы

9025

9637

612

Доходы

10927

7337

-3590

 нефтегазовые

4693

2984

-1709

 ненефтегазовые

6234

4353

-1881

Нефтегазовый трансферт (для финансирования ннг дефицита)

2531

5496

2965

Ненефтегазовый дефицит (разница м/у расходами и ннг доходами)

2791

5284

2493

Из таблицы видно, что фактические расходы превышают плановые на 612 миллиардов рублей, в то же время ненефтегазовый дефицит фактически превышал установленную в законе о бюджете величину на 2493 миллиарда, что представляет собой сумму, которая была необходима бюджету сверх нефтегазового трансферта. Важно обратить внимание, что объем поступивших в 2009 году нефтегазовых доходов (2984 млрд) был достаточен для финансирования запланированного нефтегазового трансферта (2531 млрд), что по закону должно было лишь привести к уменьшению суммы зачисляемых в Резервный фонд средств. Однако существенное падение ненефтегазовых доходов сыграло свою роль. Ведь в соответствии с действующими тогда бюджетными правилами, падение ненефтегазовых доходов можно было бы компенсировать путем привлечения чистых заимствований, величина которых не должна была превышать 1% ВВП (около 500 млрд руб. на тот момент). Это, в свою очередь, привело бы к необходимости резкого сокращения расходов, что повлекло бы за собой еще более серьезный экономический спад —Лебединская Е. Роль нефтегазовых фондов в России // Вопросы экономики. 2012. № 3. С.98-119..

По факту в тот момент средства фонда использовались как другие остатки свободных средств на счетах федерально бюджета и преимущественное направлялись на финансирование бюджетного дефицита и меры, связанные с реализацией антикризисной политики. Несмотря на то, что возникновение бюджетного дефицита не было обусловлено недостаточностью нефтегазовых доходов для финансирования нефтегазового трансферта в связи с падением цен на нефть, что изначально выступало в качестве условия расходования средств фонда, некоторый отход от бюджетных правил был вынужденной мерой. Нельзя забывать и о том, что свою глобальную функцию – стабилизационную – фонд выполнил, в значительной степени способствовав поддержанию бюджетной и макроэкономической стабильности и преодолению последствий кризиса. Таким образом, можно сопоставить изначально заявленные цели Резервного фонда и фактически реализуемые им функции в кризисный и посткризисный периоды.

Изначально заявленные цели

Фактически выполняемые функции

Обеспечение стабильности бюджета в случае падения нефтегазовых доходов ниже уровня нефтегазового трансферта (ввиду падения цен на нефть)

  • Финансирование ненефтегазового дефицита (вместо долгового финансирования, сокращения расходов)

  • Финансирование дополнительных расходов в рамках антикризисной политики
  • Финансирование дефицита внебюджетных фондов

Таблица . Некоторые характеристики федерального бюджета в 2009 г, млрд руб.

Дефицит бюджета

2299

Чистое использование средств Резервного фонда

2451 (около 50% активов)

Нефтегазовые доходы за 12.2008

244

Чистые внешние заимствования

-129

Чистые внутренние заимствования

425

Прочее

-692

Что касается мер антикризисной политики, на финансирование которых, в частности, были направлены и средства Резервного фонда, то приоритетными из них являлись:

Последняя мера, в то же время предполагала обязательное сохранение определенного уровня средств Резервного фонда, достаточного объема золотовалютных резервов, поддержания положительного баланса внешней торговли и последовательного сокращения бюджетного дефицита. —Программа антикризисных мер Правительства Российской Федерации на 2009 год (одобрена на заседании Правительства Российской Федерации, протокол от 9 апреля 2009 г. № 11)

Использование средств ФНБ в 2009-2010 гг.

Фонд национального благосостояния также не остался в стороне при реализации антикризисной политики, хотя его средства и не были использованы на прямое финансирование фискальных мер. Около 18% средств фонда (494 млрд руб). были размещены на долгосрочных депозитах Внешэкономбанка, которые преимущественно были затем направлены на предоставление субординированных кредитов российским банкам. Таким образом осуществлялась косвенная (квазифискальная) поддержка экономики. Другими направлениями использования части средств ФНБ в те годы стали также поддержка фондового рынка и обеспечение государственных взносов в рамках программы софинансирования добровольных пенсионных накоплений.

Изначально заявленные цели

Фактически выполняемые функции

Софинансирование добровольных пенсионных накоплений

Покрытие дефицита Пенсионного фонда

  • Косвенная поддержка финансового рынка
  • Поддержка фондового рынка

Использование средств фондов с 2013 года по настоящее время

После относительно безболезненного преодоления последствий кризиса пополнение фондов возобновилось, и уже к 2015 году их объем в номинальном выражении превысил предкризисный максимум. Но, к сожалению, период накопления долго не продлился, так как новые экономические вызовы создали необходимость в активном использовании существующих резервов в целях поддержки национальной экономики, ввиду чего за 2015 год объем Резервного фонда сократился на четверть.

Немаловажно также отметить, что в 2013 году было законодательно закреплено изменение целевого назначения Резервного фонда. Федеральном законом от 25.12.2012 №268-ФЗ —Федеральный закон от 25.12.2012 N 268-ФЗ (ред. от 29.07.2017) «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской вносился ряд изменений положений БК РФ, в соответствии с которыми, в частности, Резервный фонд теперь представлял собой «часть средств федерального бюджета, подлежащих обособленному учету, управлению и использованию в целях обеспечения сбалансированности (покрытия дефицита) федерального бюджета» —Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 N 145-ФЗ (ред. от 28.12.2017) // СПС КонсультантПлюс – Ст. 96.9. Таким образом, функции, фактически выполняемые фондом на протяжении длительного времени, были теперь закреплены законодательно. В последующие годы средства Резервного фонда использовались в соответствии с данной поправкой. Ввиду серьезного ухудшения экономической ситуации в стране, вызванной внешними санкциями и резким падением цен на нефть в 2014 году, объем Резервного фонда стремительно сокращался. В декабре 2017 года на финансирование дефицита федерального бюджета из него был направлен последний триллион рублей.

В соответствии с Федеральным законом № 262-ФЗ Резервный фонд официально прекратил свое существование 1 февраля 2018 года, остатки его средств были зачислены в ФНБ.

Таблица .Использование средств Резервного фонда

на финансирования дефицита федерального бюджета, млрд руб.

год

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

сумма

2451,1

1419,3

242,3

-

-

-

2622,9

2136,9

1000,4

Говоря о направлениях использования средств ФНБ следует отметить, что они использовались в соответствии с установленными законодательством нормами и ежегодно направлялись насофинансирование добровольных пенсионных накоплений граждан. В то же время БК РФ с самого начала закреплял за фондом еще одну задачу – покрытие дефицита Пенсионного фонда, однако на данную цель средства ФНБ до 2017 году не использовались. В Приложении 3 представлена полная таблица о движении средств.

Таблица .Направления использования средств ФНБ, млрд руб —Составлено по данным о движении средств Фонда национального благосостояния с официального сайта Минфина РоссииURL.:https://www.minfin.ru/ru/document/?id_4=93488 (Дата обращения: 04.03.2018)

Год

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

На софинансирование добровольных пенсионных накоплений граждан

0,00

2, 495

3 , 633

5, 923

12, 422

9, 428

6, 765

5, 543

На обеспечение сбалансированности бюджета ПФР

0,00

0,00

0,00

0,00

0,00

0,00

0,00

616 , 657

Небезынтересно заметить, что в 2017 году был представлен законопроект поправок к БК РФ, в котором предлагалось предусмотреть возможность использования средств ФНБ в качестве источника формирования Резервного фонда, что, как отмечается в пояснительной записке к законопроекту, создало бы условия для «оперативного управления средствами данных фондов, в том числе в целях финансирования дефицита федерального бюджета» —Проект федерального закона N 204637-7 «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части использования нефтегазовых доходов федерального бюджета и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации». Однако данная поправка не была принята, так как, по справедливому замечанию Счетной палаты РФ, финансирование Резервного фонда за счет средств ФНБ в конечном итоге приведет к его исчерпанию. Это, в свою очередь, поставит под угрозу выполнение изначально закрепленных за ФНБ задач – обеспечение софинансирования добровольных пенсионных накоплений и сбалансированности бюджета Пенсионного фонда —Заключение Комитета по бюджету и налогам от 03.07.2017 N 62/2

«По проекту федерального закона N 204637-7 «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части использования нефтегазовых доходов федерального бюджета и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации». Но несмотря на то, что поправка в данном виде принята не была, слияние двух суверенных фондов, произошедшее в текущем году, фактически представляет собой ту же самую меру и несет те же угрозы. Что касается дальнейшего использования средств ФНБ, то в 2018 году планируется потратить 1,11 триллион рублей, основная часть которых все так же будет направлена на финансирование дефицита федерального бюджета. —Федеральный закон от 05.12.2017 № 362-ФЗ «О федеральном бюджете на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов»

2.3.Процесс управления суверенными фондами

Организационная структура  Основными субъектами, участвующими в процессе управления суверенными фондами России являются Правительство РФ, Министерство финансов и Центральный Банк. Правительство является собственником средств фондов и, соответственно, учредителем управления. В круг его полномочий входит

- установление общего порядка управления средствами,

- утверждение инвестиционной декларации,

- определение требований к финансовым активам, а такжеустановление их предельных долей в общем объеме размещенных средств,

- определение нормативной валютной структуры,

- определениеперечня субъектов, в обязательства которых можно размещать средства.

Министерство финансов выступает в роли стратегического управляющего. Оно в соответствии с порядком, установленным Правительством,

- утверждает нормативные доли разрешенных финансовых активов,

- утверждает нормативную валютную структуру,

- определяет порядок взаимодействия с Федеральным казначейством и Банком России при проведении расчетов по счетам фондов,

- производит управление средствами фондов посредством приобретения иностранной валюты и ее последующего размещения на валютных счетах в Центральном банке,

- ведет и предоставляет отчетность.

Отдельные полномочия по управлению фондами также возлагаются на Центральный банк, который является оперативным управляющим и выплачивает проценты за использование средств по договорам банковского счета. Схему организационной структуры можно найти в Приложении 4.

Анализ управления средствами фондов также представляет собой обязательную часть данной работы, так как инвестиционная составляющая является одним из важнейших моментов функционирования суверенных фондов. Пунктом 2 статьи 96.11 БК РФ установлено, что целями управления средствами Резервного фонда и Фонда национального благосостояния является не только «обеспечение сохранности средств указанных фондов», но также и «обеспечение стабильного уровня доходов от их размещения в долгосрочной перспективе». —Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 N 145-ФЗ (ред. от 28.12.2017) // СПС КонсультантПлюс – Ст. 96.11  Здесь важно отметить, что характер инвестирования средств фонда определяется его целевым назначением, поэтому разделение Стабилизационного фонда в 2008 году позволило установить разные стратегии инвестирования средств обоих фондов.

Структура размещения средств Резервного фонда

БК РФ предусмотрено размещение средств обоих фондов в иностранную валюту и определённые финансовые активы —Там же. Ст. 96.11. Структура законодательно разрешенных финансовых активов и их предельные доли для Резервного фонда представлены в таблице ниже —Данные с официального сайта Минфина РоссииURL:https://www.minfin.ru/ru/perfomance/reservefund/management/ (Дата обращения: 03.04.2018):

Таблица . Структура законодательно разрешенных финансовых активов и их предельные доли для Резервного фонда.

Разрешенные финансовые

активы, определенные

БК РФ

Предельные доли, установленные Правительством Российской Федерации

Нормативные доли, утвержденные Минфином России

долговые обязательства иностранных государств

50-100 %

100%

долговые обязательства иностранных государственных агентств и центральных банков

0-30 %

0%

долговые обязательства международных финансовых организаций, в том числе оформленные ценными бумагами

0-15 %

0%

депозиты в иностранных банках и кредитных организациях

0-30 %

0%

Структура размещения средств ФНБ

 Целевое назначение ФНБ как фонда сберегательного типа, предполагающее более долгосрочную перспективу по сравнению с Резервным, подразумевало и более широкий перечень разрешенных активов для данного фонда. Помимо указанных выше активов, в него также включались депозиты во Внешэкономбанке, депозиты и остатки на банковских счетах в Центральном банке Российской Федерации, долговые обязательства юридических лиц, а также паи инвестиционных фондов. Иными словами, при управлении средствами ФНБ было предусмотрено их вложение в более рискованные и, соответственно, высокодоходные активы.

 Однако на практике до 2013 года структура размещения средств обоих фондов мало различалась и состояла преимущественно из государственных облигаций стран с высоким кредитным рейтингом. Отличие проявлялось лишь в том, что средства ФНБ дополнительно размещались на долгосрочных депозитах Внешэкономбанка, инвестиции же в такие законодательно разрешенные активы, как акции и паи инвестиционных фондов до конца 2015 года не осуществлялись. Таким образом, закономерен вывод о крайне консервативном характере инвестиционной стратегии, используемой при управлении средствами суверенных фондов. Относительно недавно в 2015 году средства ФНБ было решено инвестировать в привилегированные акции кредитных организаций и российские инфраструктурные проекты, значимые для развития российской экономики (см. Приложение 5).

Рисунок . Фактическая структура активов средств ФНБ на 01.03.2018

Рисунок .Фактическая валютная структура средств ФНБ на 01.03.2018

Доходность фондов

Недостаточная доходность фондов является одним из основных предметов критики управления их средствами (см. Приложение 6). Как было отмечено выше, инвестиционная политика управления средствами суверенных российских фондов на протяжении почти всего времени их функционирования носила консервативный характер. Для Резервного фонда, являющего по своей сути стабилизационным, такая политика признается оправданной, так как размещение средств в высоколиквидных активах с низким уровнем риска делает возможным при необходимости оперативно их мобилизовать для осуществления мероприятий по поддержке бюджетной системы и национальной экономики в целом. —Мастеров А.И. Повышение эффективности управления суверенными фондами как Источник обеспечения развития российской экономики // Финансы и кредит. 2016. №33 (705).

Что же касается ФНБ, его средства вполне могли бы быть вложены в более рискованные активы, учитывая сберегательный характер фонда, который подразумевает достижение долгосрочных целей и допускает инвестирование в менее надежные, но вместе с тем высокодоходные активы. В Приложении 6 представлены данные о доходности фондов с 2010 года. Изменение инвестиционной политики управления средствами и нормативной структуры финансовых активов ФНБ является одной из задач, которые ставит перед собой Минфин на 2018 год. —Основные направления бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов Более полная оценка проблем и возможностей данного аспекта управления будет представлена далее.

Глава 3. Проблемы управления суверенными фондами России и перспективы их развития

3.1. Основные проблемы в области управления суверенными фондами

В данной главе будут рассмотрены основные проблемы, которые удалось выявить в ходе исследования.

Нестабильность бюджетного законодательства

Прежде всего необходимо отметить в качестве таковых нестабильность бюджетного законодательства. Период функционирования российских фондов пока нельзя считать длительным, однако за относительно недолгое время их существования изменения, касающиеся порядка их наполнения, использования и размещения средств, производились регулярно. С 2018 года вступила в силу уже четвертая по счету версия бюджетных правил. Бесспорно, данный момент имеет позитивные стороны – это означает, что процедура формирования фондов постоянно совершенствуется: если бюджетные правила не отвечают критериям достаточной эффективности, обнаруживается нецелесообразность или даже невозможность их применения в процессе, их пересмотр является логичным решением. Однако тогда встает вопрос о том, насколько качественным и точным был процесс планирования и разработки правил, если они столь часто впоследствии оказывались непригодными. Также важно отметить, что для реализации последовательной бюджетной политики, нацеленной на обеспечение устойчивости системы государственных финансов, частый пересмотр бюджетных правил нельзя назвать позитивной тенденций, так как это зачастую порождает риски принятия необоснованных бюджетных решений.

Приостановление правил и чрезмерное необоснованное использование средств (наращивание расходов)

Внимания заслуживает не только пересмотр правил, в основном рациональный и небезосновательный, но и их приостановление, которое зачастую таковым считать было нельзя. С одной стороны, в кризисный период это было необходимой мерой, так как способствовало повышению гибкости параметров бюджета, что в свою очередь было необходимо для обеспечения бюджетной сбалансированности, как было показано выше. Однако, с другой стороны, приостановление действия некоторых норм в отношении управления нефтегазовыми доходами затруднило возращение к правилам впоследствии, так как, по сути, ограничения по распоряжению нефтегазовыми доходами таким образом снимались. В итоге это привело к необоснованному увеличению расходов федерального бюджета и недопоступлению средств в фонды даже в условиях растущих цен на нефть в 2010-2012 г.г. Иными словами, наращивание расходов в посткризисный период не всегда было обосновано необходимостью проведения антикризисных мер. Например, критике подвергается тот факт, что нерационально большой объем средств был направлен на финансирование крупных инфраструктурных проектов в рамках подготовки к Олимпиаде-2014, саммиту АТЭС-2012 во Владивостоке и Чемпионату мира по футболу в 2018 году —Протокол № 02 заседания Общественного совета при Министерстве финансов Российской Федерации от 22.02.2012.URL:https://www.minfin.ru/ru/document/?id_4=18477&order_4=M_DATE&dir_4=DESC&page_4=846 (Дата обращения: 12.04.2018). Такое наращивание расходов в посткризисный период безусловно создавало риски для устойчивости бюджетной системы, в числе которых отмечались

- вероятность сохранения бюджетного дефицита даже в условиях высоких нефтяных цен,

- невозможность сокращения имеющихся социальных обязательств, а также перспектива роста расходов в связи с неблагоприятным демографическим трендом в условиях несбалансированности Пенсионного фонда.

Но если данные меры можно обосновать каким-либо образом, то, к примеру, изменение законодательных норм в связи с решением выкупить украинские еврооблигации в 2013 году, - уже затруднительно. В соответствии с действующими на тот момент нормативными актами, средства суверенных фондов могли размещаться только в долговые обязательства стран с высоким рейтингом кредитоспособности. Однако, когда по причинам политического характера, Правительство Российской Федерации решило разместить часть резервов ФНБ в украинские гособлигации, достаточно скоро было подписано постановление, изменяющее порядок размещения средств ФНБ и допускающий инвестирование средств фонда в облигации иностранных государств без требований к рейтингу кредитоспособности на основании отдельных решений Правительства. —Постановление от 19 декабря 2013 года №1194. «О внесении изменений в Требования к финансовым активам, в которые могут размещаться средства Фонда национального благосостояния. Правительство Российской Федерации»

Данное решение не было обосновано должным образом и показало, насколько просто могут меняться нормы законодательства, что в свою очередь не может не вызывать опасений относительно устойчивости системы управления средствами фонда. Здесь можно вспомнить пример Венесуэлы, где частое изменение правил накопления и использования средств привели к практически полному исчерпанию фонда, поставив экономическую стабильность страны под угрозу.

Недостаточная эффективность использования и размещения средств

В этой связи необходимо обозначить еще одну значимую проблему – недостаточная эффективность использования и размещения средств фондов, что создает риски для бюджетной сбалансированности. Отчасти данный аспект уже был рассмотрен выше при анализе изменений в законодательстве, однако следует раскрыть его более детально.

Период 2009-2010 годов является одним из наиболее значимых в истории суверенных фондов, не только российских, но и зарубежных, так как именно в тот момент правительства многих стран прибегли к использованию накопленных резервов на финансирование антикризисных мероприятий в целях поддержки национальной экономики. Неудивительно, что это создало обширное поле для исследования целесообразности и эффективности использования средств фондов и до сих пор остается предметом дискуссий.

Посмотрев на объем средств, использованных в выше указанных целях, можно заметить, что наиболее активными в плане расходования средств фондов на антикризисные меры оказались стабилизационные фонды Чили, Азербайджана и России. Причем Россия занимала одну из лидирующих позиций как по объему затраченных средств в абсолютном выражении, так и по доле расходования от общей стоимости фонда. Это, с одной стороны, продемонстрировало значимость государственных резервов и их неоценимую роль в обеспечении сбалансированности бюджетной системы и страховании ее от внешнеэкономических шоков, но, с другой стороны, также вызвало беспокойство относительно скорости расходования накопленных средств —Левченко А.В. Суверенные инвестиционные фонды как стабилизаторы национальных экономик // Вестник Финансового университета. 2011. № 1. С. 67–75..

Инвестиционная составляющая

Одной из проблем, традиционно рассматриваемых при анализе управления средствами суверенных фондов, является недостаточно продуманная инвестиционная политика и относительно низкая доходность размещения их средств. В последние годы доходность размещения средств Резервного фонда не превышала 1%, в 2017 – составила отрицательную величину, что объясняется плохой динамикой котировок иностранных гособлигаций. Ставка по безрисковым активам держится на минимальном уровне, что обусловлено переориентацией инвесторов на рынок более высокодоходных инструментов в связи с экономическим подъемом.

В этой связи в научном и профессиональном сообществе уже не первый год ведутся разговоры о повышении эффективности управления средствами фондов, о совершенствовании инвестиционной стратегии, в частности, посредством вложения в более рискованные активы. Тем более, что зарубежный опыт, включая рассмотренный выше норвежский, демонстрировал целесообразность такого решения. Однако есть ряд препятствий, не позволяющих на сегодняшний день реализовать эти намерения, часть из которых будет рассмотрена ниже.

Несовершенная организационная структура

Одним из шагов в данном направлении была попытка в 2013 году создать специализированный институт – Российской финансовое агентство (далее – РФА), которое бы непосредственно отвечало за управление средствами фондов, используя при этом менее консервативную инвестиционную политику. Однако данный законопроект так и не был принят по ряду причин, и вместо создания РФА предлагалось поискать другие способы повышения эффективности управления средствами —Бюджетное Послание Президента Российской Федерации о бюджетной политике в 2014–2016 годах.URL:http://kremlin.ru/acts/news/18332 (Дата обращения: 12.04.2018)

.В том числе предлагалось, к примеру, расширить инвестиционную декларацию Центрального Банка. Но и этого до сих пор не произошло: Центробанк, в соответствии с действующим законодательством, все еще не имеет права вкладывать средства фонда в корпоративные акции и облигации.

Из всего вышесказанного вытекает одна наиболее фундаментальная проблема – несовершенство организационной структуры управления, выражающееся в отсутствии специализированного института, отвечающего за управление средствами фондов или же в крайнем случае отсутствии необходимых полномочий и инструментов, закрепленных за управляющими субъектами (Минфином России и Центральным банком).  Наиболее интересной для исследования с этой точки зрения представляется опыт управления средствами ФНБ, так как его инвестиционная стратегия предполагала менее консервативный характер и предусматривала более широкий перечень финансовых активов по сравнению с Резервным. После объединения фондов данная проблема еще более актуализируется, так как управление средствами одного фонда сопряжено с большей ответственностью, не допускающей крупных просчетов. Отдельного внимания в этой стезе заслуживает инвестирование средств ФНБ в самоокупаемые инфраструктурные проекты, что является предметом острых дискуссий. Необходимо выделить ряд проблем, которые не позволяют назвать данный способ размещения средств достаточно эффективным.

В бюджетном послании на 2014-2016 года президент отмечал необходимость, во-первых, «единого, понятного механизма отбора проектов и предоставления ресурсов, во-вторых, «независимого технического аудита и экспертизы с участием бизнес-сообщества», и, наконец, «использования механизмов частно-государственного партнёрства». При этом президент также подчеркивал, что вложения в данные проекты характеризуется высокой надежностью, «безусловной возвратностью». Однако данные положения не совсем соответствуют действительности.

Прежде всего отметим, что ряд вложений связан с большим уровнем риска, так как по некоторым из проектов не установлен срок окупаемости, что, соответственно, делает контроль за своевременным возвратом средств фонда трудноосуществимым. По части проектов установлена крайне низкая доходность, по другим не установлена вовсе. (По проекту модернизация железнодорожной инфраструктуры Байкало-Амурской и Транссибирской железнодорожных магистралей с развитием пропускных и провозных способностей» (БАМ) 0,01% в 2015-2019 гг. и 2,98% — с 2020 г, по проекту сооружения АЭС «Ханхикиви-1» в Финляндии – не установлена) —Сангинова Л. Д. Роль Фонда национального благосостояния в реализации инфраструктурных проектов: опыт и перспективы // Экономика. Налоги. Право. 2016. №1..

Кроме того, Счетная палата не раз отмечала «системные недостатки и проблемы» при реализации некоторых инфраструктурных проектов, основными из которых являются нарушение сроков, низкий уровень строительных работ, несоблюдение договорных обязательств подрядчиками —Официальный сайт ТАСС. URL:http://ach.gov.ru/press_center/news/29990 (Дата обращения: 22.04.2018). Наибольшую обеспокоенность вызывают такие проекты, как, например, строительство ЦКАД, по которому зафиксирована невыполняемость ряда работ и ввиду этого выделение большего, чем того требуется, объема средств из ФНБ. Также, например, отмечается, что в отношении проекта «Строительство «интеллектуальных сетей» было выявлено несоблюдение подрядчиком установленных договором сроков поставки и монтажа оборудования. Необходимо сказать и о недостаточном уровне государственно-частного партнёрства, выражающемся в недофинансировании некоторых проектов за счет иных источников, также предусмотренных паспортами проектов, что создает дополнительные риски для средств ФНБ.

Таким образом, можно сделать вывод о недостаточно эффективном использовании размещенных средств ФНБ в ряде случаев, что в свою очередь в значительной степени повышает риски вложенных в проекты средств фонда.

Много вопросов и к процедуре отбора проектов. Так, например, по крайней мере 2/12 проекта были отобраны без применения оценки стратегического обоснования, предусмотренную 991 постановлением —Постановление Правительства РФ от 05.11.2013 N 991 (ред. от 25.08.2017) «О порядке проведения оценки целесообразности финансирования инвестиционных проектов за счет средств Фонда национального благосостояния и (или) пенсионных накоплений, находящихся в доверительном управлении государственной управляющей компании, на возвратной основе» (БАМ, Транссиб и ЦКАД). Еще один недостаток в данном аспекте – излишнее сосредоточение средств в проектах, инициатором которых выступает одно юридическое лицо: так, под руководством ОАО РЖД сейчас находится 5/12 утвержденных проектов.

Из всего выше сказанного вытекает важная проблема, заключающаяся в том, что действующие Методические указания по проведению оценки целесообразности финансирования проектов за счет ФНБ не обеспечивают должного уровня прозрачности процедуры отбора проектов и объективности при принятии решений. Необходимо усовершенствовать процедуру отбора инвестиционных проектов, а также оценки целесообразности их финансирования за счет ФНБ. В противном случае такой подход создает существенные риски невозврата средств и может отрицательно повлиять на объем поступлений в фонд и даже привести к его исчерпанию, что в свою очередь несет и угрозу для бюджетной устойчивости.

Отсутствие долгосрочной инвестиционной стратегии

Часто критике подвергается отсутствие долгосрочной инвестиционной стратегии. На данный момент говорить о проведении подобной политики проблематично, так как ввиду экономической и бюджетной нестабильности в приоритете оказывается ликвидность, возможность быстро высвободить средства для текущих нужд. Также нужно учитывать недостаточный объем фонда, составляющий 3,9% ВВП против 7%, утвержденных законодательно в качестве целевого. В соответствии с действующей редакцией закона о федеральном бюджете в 2018 году предусмотрено чистое использование средств ФНБ в размере 400 миллиардов рублей, в последующие годы это также не исключается. Кроме того, есть обязательства по финансированию инфраструктурных проектов, которые необходимо довести до конца, а также обязательства, пусть и небольшие, по софинансированию добровольных пенсионных накоплений. То есть на данный момент нельзя игнорировать ряд ограничений, мешающих реализации более совершенной инвестиционной политики, рассчитанной на более длительную перспективу.

2.2Предложения и рекомендации по совершенствованию механизмов управления суверенными фондами России

Выше были рассмотрены основные проблемы, присущие политике управления суверенными фондами России. В данном разделе предпринята попытка предложить ряд рекомендаций, способных решить часть из них и повысить эффективность управления, а также будут рассмотрены перспективы развития действующего ныне ФНБ.

Как было отмечено выше, одной из основных проблем выступала нестабильность бюджетного законодательства и частый пересмотр бюджетных правил, что в какой-то момент позволило использовать средства фондов не совсем по назначению, и, соответственно, привело к увеличению темпа их расходования. Для того, чтобы этого не случилось в будущем, необходимы более жесткие законодательные ограничения, а также следование принятым бюджетным правилам, которые, в свою очередь, должны быть продуманы более тщательно.

Иными словами, должен быть повышен уровень бюджетной дисциплины. Как можно увидеть выше, средства фондов сыграли немаловажную роль в решении серьезных экономических проблем, с которыми сталкивалась Россия на протяжении длительного времени, поэтому закономерен вывод о важности накопленных резервов, способных подстраховать бюджетную и экономическую системы в случае подобных шоков. Рассмотрев опыт двух зарубежных стран с совершенно разными системами использования и управления средствами, несложно увидеть насколько остро стоит вопрос бюджетной дисциплины и следования установленным бюджетным правилам. На данный момент одной из задач, стоящих перед Правительством, является сохранение и приумножение государственных резервов. Кроме выше названной меры в лице повышения дисциплины в отношении растраты средств, решению этой задачи способствовало бы совершенствование политики управления средствами фонда, которой также был посвящен довольно существенный раздел работы, где было выявлено немало проблем.

Суть многих вышеуказанных недочетов лежит, по нашему мнению, в организационной структуре управления фондов. Обсуждение повышения эффективности управления средствами фондов велось довольно длительное время, производилась серьезная работа по проработке концепции Российского финансового агентства – структуры, на которую планировалось возложить соответствующие полномочия с целью совершенствования управления средствами Резервного фонда и ФНБ, однако это так и не было реализовано по ряду различных причин. Несмотря на то, что данный вопрос стоял на повестке дня еще в 2013 году и именно тогда предлагалось поискать альтернативные пути повышения эффективности управления средствами фонда, на деле это так и не было реализовано.

О преимуществах создания подобной структуры говорит рассмотренный выше опыт Норвегии, а также свидетельствуют довольно низкие показатели доходности размещения средств российских фондов. Однако, поднимая новостной фон того периода, можно заметить, что противоречий и несовершенств в предлагаемом законопроекте было, действительно, немало: к наиболее существенным из них относятся, к примеру, запланированная организационно-правовая форма агентства в виде открытого акционерного общества, а также не совсем прозрачные формы контроля за деятельностью организации. Но в то же время не совсем понятно, почему попытки устранить данные противоречия и поиски оптимального решения не были продолжены. На наш взгляд, с учетом норвежского опыта, а также недочетов, указанных политическими и государственными деятелями, наиболее приемлемыми вариантами могли быть предложены

- учреждение Инвестиционного департамента Банка России, аналогичного норвежской структуре. На данный департамент могли бы быть возложены соответствующие полномочия по более эффективному размещению и управлению средствами суверенных фондов и реализации инвестиционной стратегии на долгосрочную перспективу. В то же время данная структура была бы в составе публично-правого института, что, в целом, решило бы проблему организационно-правовой формы, и в то же время обладала бы соответствующей инфраструктурой и инструментами.

Учитывая, что структура размещения средств ФНБ с недавнего момента была изменена путем расширения инвестиционного портфеля, то закономерен вывод о том, что усложнилась и процедура управления средствами фонда, поэтому создание специализированной структуры было бы очень кстати.

- также возможен вариант внесения определенных изменений в закон о Центральном Банке Российской Федерации, расширяющих его полномочия, в том числе, разрешающих использование более рискованных инструментов, в частности, покупку корпоративных акций. Однако опять же в отсутствие качественного риск-менеджмента и возможностей для проведения тщательного анализа ситуации на рынке, таким образом создаются высокие риски потери средств. Поэтому так или иначе создание специализированной структуры по управлению средствами суверенных фондом было бы рациональным решением. Другой вопрос в объеме затрат, необходимого для осуществления данной меры.

Кроме того, одной из проблем в данном разрезе отмечалось размещение средств в инфраструктурные проекты и высокие риски невозврата вложенных средств, виной чему несовершенный и непрозрачный механизм отбора данных проектов. Иными словами, по отдельному решению Правительства деньги могут быть вложены без достаточных на то оснований. Учитывая то, что сейчас важнейшей задачей является сохранение средств ФНБ, дальнейшее управление должно быть более ответственным и продуманным. Причем это касается не только размещения средств, поскольку, как было показано выше, зачастую средства фондов и использовались не совсем в соответствии с действующим законодательством и заданным курсом политики, а в соответствии с отдельными решениями Правительства. На практике получается, что проведение более агрессивной политики долгое время не разрешалось, даже когда это, в принципе, было возможно с учетом значительного объема фондов и относительно благоприятной внешнеэкономической конъюнктуры, одновременно с этим средства вкладывались в инфраструктурные проекты с неустановленными доходностью и сроком окупаемости, что само по себе уже несло значительные риски при заведомо низкой доходности.

Таким образом, необходимо совершенствование процедуры отбора данных проектов и оценки целесообразности их финансирования за счет средств ФНБ, что обеспечило бы больший уровень прозрачности и подотчетности. Решением здесь опять же может стать создание или выделение некоторой структуры, наделённой полномочиями по контролю за использованием и размещением средств фонда.

Сейчас нормативная величина ФНБ установлена в размере 7% ВВП, после достижения которой можно будет говорить уже и о совершенствовании инвестиционной стратегии, о вложении в более доходные инструменты.

А. Силуанов заявил, что такого размера фонд достигнет уже в 2019 году. Также министр напомнил, что в 2017 году при сохранении текущей конъюнктуры, ожидается поступление нефтегазовых доходов в размере 3% ВВП, которые планируется направить в ФНБ. При таком раскладе объем ликвидных средств фонда составит 6,5% ВВП к концу 2018 —Официальный сайт РИА Новости. URL:https://ria.ru/economy/20180117/1512785987.html (Дата обращения 03.05.2018). Также следует отметить, что одной из задач, которую ставит Минфин России, является формирование такого резерва, который позволил бы финансировать расходы и обязательства в течение трёхлетнего периода в случае возможных экономических шоков. При этом следует помнить, что теперь ФНБ сочетает в себе функции сберегательного и стабилизационного фонда. Однако на наш взгляд, такая позиция обнаруживает краткосрочный горизонт управления, преимущественно свойственный фондам стабилизационного типа, что было уместно в случае с Резервным фондом. Учитывая, что цели ФНБ в виде обеспечения стабильной работы механизма пенсионной системы сохранены, необходима проработка более долгосрочных программ.

Заключение

Переходя к заключительной части работы, необходимо обратиться к гипотезе и цели, сформулированным вначале. Тщательный анализ зарубежного и российского опыта управления суверенными фондами, включающий изучение правил накопления фондов, основных направлений использования их средств, особенности правового регулирования, организационной структуры и инвестиционной политики, позволил, во-первых, достигнуть поставленной цели, заключающейся в оценке эффективности функционирования российских суверенных фондов, во-вторых, - подтвердить гипотезу о наличии объективных путей совершенствования существующей модели их управления.

Одной из особенностей, присущих модели управления суверенными фондами в России, можно выделить частые изменения в правилах накопления и использования их средств. Это, с одной стороны, является свидетельством постоянной работы по совершенствованию правового регулирования и управления средствами фондов, а также позволяет обеспечить гибкость некоторых параметров бюджета в ответ на постоянно меняющиеся экономические условия, когда возникает необходимость. Однако, с другой стороны такой подход вызывает вопросы к качеству разработки и планирования данных правил и, кроме того, существенно увеличивает риски принятия необоснованных бюджетных решений, как это было показано в работе. Главным подтверждением тому являются, в частности, наращивание расходов в посткризисный период и чрезмерное расходование средств Резервного фонда в период приостановки действия бюджетных правил.

Поэтому из данной проблемы логично вытекает следующая, выражающаяся в недостаточной эффективности использования и размещения средств фондов. Несмотря на то, что отрицать неоценимую роль Резервного фонда в преодолении последствий обоих кризисов (2008-2009, 2015-2015) и поддержании устойчивости бюджетной системы, мало кто решится, покритиковать отдельные направления использования его средств, найдется немало желающих. Однако, критика, как показало исследование, не была бы безосновательной. Анализ опытаВенесуэлы, где частое изменение правил накопления и использования средств фонда, а также систематическое финансирование за его счет дефицита бюджета, привели к практически полному исчерпанию фонда, что устранило возможность поддержать экономическую стабильность страны в кризисный период, также ярко демонстрирует опасность такого подхода. В то же время, приняв во внимание обратный пример Норвегии, где ограничения по использованию нефтегазовых доходов являются довольно жесткими,был сделан вывод о том, что повышение бюджетной дисциплины и более строгое соблюдение бюджетных правил вкупе с более тщательной их проработкой являются необходимым условием для дальнейшего сохранения и приумножения средств российского ФНБ в дальнейшем.

Решению данной задачи также способствует грамотное управление его средствами, которое на протяжении всего периода функционирования суверенных фондов в России таковым назвать сложно. Относительно невысокая доходность российских фондов и недостаточно продуманные инвестиционные стратегии также были выделены в качестве негативных сторон. Обращаясь опять же к успешному опыту Норвегии, фонд которой является одним из самых крупных именно благодаря грамотному размещению нефтяных сверхдоходов, сделан вывод о необходимости более тщательной проработки политики управления средствами ФНБ.

В этой связи также были рассмотрены недостатки существующей структуры размещения средств ФНБ, в частности, финансирование за его счет самоокупаемых инфраструктурных проектов, что, во-первых, не совсем соотносится с его назначением, во-вторых, как было показано, создает существенные риски невозврата средств. Недостаточно прозрачная процедура отбора проектов, низкая или неустановленная доходность по ряду из них, а также системные недостатки при их реализации, говорят о необходимости ужесточения контроля за соблюдением методических рекомендаций по отбору проектов и совершенствования процедуры оценки целесообразности их финансирования за счет средств ФНБ.

Суть многих вышеуказанных проблем лежит в организационной структуре управления фондами, которая не позволяет осуществлять эффективное управление средствами и достигать более высоких показателей доходности, в частности ввиду того, что у главных субъектов управления, Минфина России и Центрального Банка, на данный момент отсутствуют для этого соответствующий опыт, полномочия, инфраструктура. Учет норвежской практики доказывает целесообразность вложения в более рискованные активы, однако, с учетом качественного риск-менеджмента и глубоко анализа финансового рынка. Это в свою очередь приводит к выводу о необходимости создания специализированной структуры, отвечающей за осуществление инвестиционного управления фондами, например, выделение в качестве таковой Инвестиционного управления в составе Банка России.

Сейчас нормативная величина ФНБ установлена в размере 7% ВВП, после достижения которой можно будет говорить уже и о совершенствовании инвестиционной стратегии, о вложении в более доходные инструменты. Ожидается, что такого размера фонд достигнет уже в 2019 году. При этом следует помнить, что теперь ФНБ, по сути, сочетает в себе функции сберегательного и стабилизационного фонда, поэтому задача сохранения и преумножения его средств является одной из приоритетных.

В настоящее в связи со стабилизацией макроэкономической ситуации в совокупности с постепенным восстановлением мировых цен на нефть, у России есть все шансы учесть ошибки прошлых лет и приложить усилия для совершенствования системы управления конъюнктурными сверхдоходами посредством предлагаемых в работе механизмов.

Список использованных источников:

  1. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 N 145-ФЗ (ред. От 28.12.2017) // СПС КонсультантПлюс
  2. Федеральный закон от 23.12.2003 г. N 184-ФЗ «О внесении дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части создания Стабилизационного фонда Российской Федерации».
  3. Федеральный закон от 26.04.2007 г.  N 63-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации»
  4. Федеральный закон от 24.11.2008 г. N 204-ФЗ «О федеральном бюджете на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов»
  5. Федеральный закон от 30.09.2010 N 245-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и иные законодательные акты Российской Федерации»
  6. Федеральный закон от 3.10.2010 г. N 255-ФЗ «Об исполнении федерального бюджета за 2009 год»
  7. Федеральный закон от 13.12.2010 N 357-ФЗ «О федеральном бюджете на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов»
  8. Федеральный закон от 7.10.2011 г. N 272-ФЗ «Об исполнении федерального бюджета за 2010 год»
  9. Федеральный закон от 30.11.2011 г. N 371-ФЗ «О федеральном бюджете на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов»
  10. Федеральный закон от 02.10.2012 г. N 151-ФЗ «Об исполнении федерального бюджета за 2011 год»
  11. Федеральный закон от 25.12.2012 г N 268-ФЗ. «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части использования нефтегазовых доходов федерального бюджета».
  12. Федеральный закон от 07.05.2013 N 104-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием бюджетного процесса»
  13. Федеральный закон от 4.10.2014 г. N 280-ФЗ «Об исполнении федерального бюджета за 2013 год»
  14. Федеральный закон от 05.10.2015 N 276-ФЗ «Об исполнении федерального бюджета за 2014 год»
  15. Федеральный закон от 05.12.2017 N 362-ФЗ «О федеральном бюджете на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов»
  16. Постановление Правительства Российской Федерации от 19 января 2008 г. N 18 «О порядке управления средствами Фонда национального благосостояния» средства ФНБ»
  17. Проект федерального закона N 204637-7 «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части использования нефтегазовых доходов федерального бюджета и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации»
  18. Постановление Правительства РФ от 05.11.2013 N 991 (ред. от 25.08.2017) «О порядке проведения оценки целесообразности финансирования инвестиционных проектов за счет средств Фонда национального благосостояния и (или) пенсионных накоплений, находящихся в доверительном управлении государственной управляющей компании, на возвратной основе»
  19. Постановление Правительства Российской Федерации от 19 декабря 2013 года N1194. «О внесении изменений в Требования к финансовым активам, в которые могут размещаться средства Фонда национального благосостояния».
  20. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 05.11.2013 N 2044-р (Об утверждении перечня самоокупаемых инфраструктурных проектов, реализуемых юридическими лицами, в финансовые активы которых размещаются средства Фонда национального благосостояния и (или) пенсионных накоплений, находящихся в доверительном управлении государственной управляющей компании, на возвратной основе)
  21. Бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собранию от 25.05.2009 «О бюджетной политике в 2010 - 2012 годах»
  22. Послание Федеральному Собранию Российской Федерации от 3.04.2001. Пояснительная записка к проекту Федерального закона «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части использования нефтегазовых доходов федерального бюджета»
  23. Программа антикризисных мер Правительства Российской Федерации на 2009 год (одобрена на заседании Правительства Российской Федерации, протокол от 9 апреля 2009 г. N 11)
  24. Протокол N 02 заседания Общественного совета при Министерстве финансов Российской Федерации от 22.02.2012.
  25. Заключение Комитета по бюджету и налогам от 03.07.2017 N 62/2 «По проекту федерального закона N 204637-7 «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части использования нефтегазовых доходов федерального бюджета и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации»
  26. Основные направления бюджетной политики на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов
  27. Основные направления бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов
  28. Берзон Н. И. Зависимость риска и доходности активов от временного горизонта инвестирования // Университетское управление: практика и анализ. 2008. N 3. С. 65-72.
  29. Васильева Н.В., Пахомов А.В., Пахомова Е.А., Порховнюк О.Н. Зарубежный опыт управления инвестиционным портфелем суверенного фонда // Национальные интересы: приоритеты и безопасность. 2016. N5 (338).
  30. Дроздов О.И. Разделение Стабилизационного фонда РФ на Резервный фонд и Фонд национального благосостояния // Финансы и кредит. – 2009. - N12.  – С. 8-9.
  31. Зайцев С.В., Сармин А.И. Сравнительный анализ структуры и принципов управления суверенными фондами // Дайджест-финансы. 2016. N1 (237).
  32. Ибраев Р.Х. Роль суверенных фондов на современном глобальном рынке капитала // Российский внешнеэкономический вестник. 2013. N9. С.91-105
  33. Казакевич П. А. Организационные аспекты деятельности суверенных фондов благосостояния // Дайджест-финансы.2009. N3. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/organizatsionnye-aspekty-deyatelnosti-suverennyh-fondov-blagosostoyaniya-1
  34. Кудрин А. Стабилизационный фонд: зарубежный и российский опыт // Вопросы экономики. 2006 N 2. С. 28—45.
  35. Кудрин А. Бюджетные правила как инструмент сбалансированной бюджетной политики / А. Кудрин, И. Соколов. // Вопросы экономики. 2017. N11
  36. Лебединская Е. Роль нефтегазовых фондов в России // Вопросы экономики. 2012. N 3. С.98-119.
  37. Левченко, А.В. Суверенные инвестиционные фонды как стабилизаторы национальных экономик. Вестник Финансового университета. 2011. N 1. С. 67—75.
  38. Мастеров А.И. Повышение эффективности управления суверенными фондами как Источник обеспечения развития российской экономики // Финансы и кредит. 2016. N33 (705).
  39. Навой А. В., Шалунова Л. И. Резервный фонд и Фонд национального благосостояния России в международной системе суверенных фондов // Деньги и кредит. 2014. - С. 26 -33
  40. Сангинова Л. Д. Роль Фонда национального благосостояния в реализации инфраструктурных проектов: опыт и перспективы // Экономика. Налоги. Право. 2016. N1.
  41. Сухарев А.Н. Стабилизационный фонд РФ: опыт государственного сбережения и стабилизации экономики в 2004-2007 гг. // Финансы и кредит. – 2010. - N16.  – С. 49
  42. Сухарев А.Н. Резервный фонд Российской Федерации в системе государственных финансов // Финансы и кредит. 2014. N 9 (585). С. 2-8.
  43. Сухарев А.Н. Фонд национального благосостояния Российской Федерации: итоги функционирования и перспективы // Финансы и кредит. 2014. N 7 (583). С. 2-8.
  44. Трунин П.В. Роль нефтегазового сектора в экономике Норвегии / П. В. Трунин, Р. Х. Ибраев, А. В. Сорокина // 2014.
  45. Цвирко С. Э. Управление суверенными фондами: опыт Франции и России // Вестник РУДН. Серия: Экономика. 2014. N3. С.42-53.
  46. Шмиголь Н.С. Современные подходы к использованию средств суверенных фондов в обеспечении инвестиционного развития экономики / Шмиголь Н.С., Румянцев И.М.  // Экономика. Налоги. Право. 2015. N1.
  47. Шмиголь Н.С. Бюджетные правила как инструмент достижения финансовой стабильности и экономического роста // Экономика. Налоги. Право. 2017. N1.
  48. Шмиголь Н. С. Резервный фонд в составе Суверенных фондов России: особенности функционирования и перспективы / Шмиголь Н. С., Иванов Д. С.  // Экономическая политика. 2017. N 3. С. 56-64.
  49. Ханунов А.И., Сапожникова О.А. Зарубежный опыт использования суверенных фондов как основной формы распределения рентных доходов // Экономика и управление в XXI веке: тенденция развития. – 2015. – N24. – С.7-16.
  50. Чебанов С. Суверенные инвестиционные фонды: новый феномен мировой экономики? // Мировая экономика и международные отношения. 2008. N 10. C. 12-22.
  51. Auty, R. M. The political economy of resource-driven growth // European Economic Review, 2001, N 45, issue 4-6, p. 839-846.
  52. Ibbotson, Roger G., and Peng Chen. «Long-Run Stock Returns: Participating in the Real Economy.» Financial Analysts Journal, 2003, Vol. 59, No. 1 (January/February): 88-98
  53. Fasano, U.Review of the Experience with Oil Stabilization and Savings Funds in Selected Countries // IMF Working Paper, 2000, Vol., pp. 1-21.
  54. Sachs, J. D., Warner, A.M. Natural resource abundance and economic growth. // NBER Working Paper, 1995, No. 5398.
  55. Sachs, J.D., Warner, A.M. The curse of national resources. // European Economic Review, 2001 Vol. 45, pp. 827–838
  56. Официальный сайт Инвестиционного управления Банка НорвегииURL:https://www.nbim.no/en/
  57. Официальный сайт Министерства финансов Норвегии.URL.: https://www.regjeringen.no/en/topics/the-economy/the-government-pension-fund/government-pension-fund-norway-gpfn/fund-performance-gpfn/id710462/
  58. Официальный сайт МВФ.URL:https://www.imf.org/external/np/pp/eng/2008/022908.pdf
  59. Официальный сайт Министерства финансов Российской Федерации.URL: http://minfin.ru/ru/
  60. Официальный сайт Министерства финансов Российской Федерации (старый).URL: http://old.minfin.ru/ru/
  61. Официальный сайт РБК.URL:http://www.rbc.ru/
  62. Официальный сайт РИА НовостиURL:https://ria.ru/economy/
  63. Официальный сайт Счетной палаты Российской ФедерацииURL:http://www.ach.gov.ru/
  64. Официальный сайт ТАССURL:http://tass.ru/
  65. Официальный сайтBloombergURL:https://www.bloomberg.com/
  66. Официальный сайт Sovereign Wealth Fund Center URL: http://www.sovereignwealthcenter.com/fund-profiles
  67. Официальный сайт Sovereign Wealth Fund Institute URL: http://www.sovereignwealthcenter.com/

Приложение 1. Организационная структура Государственного пенсионного фонда Норвегии

Приложение 2. Динамика объема средств суверенных фондов России

Объем

01.02.2008

01.01.2009

01.01.2010

01.01.2011

01.01.2012

01.01.2013

в млрд. руб.

Резервный фонд

3057,85

4 027,64

1830,51

775,21

811,52

1 885,68

ФНБ

783,31

2 584,49

2769,02

2 695,52

2 794,43

2 690,63

в млрд. долл.

Резервный фонд

125,19

137,09

60,52

25,44

25,21

62,08

ФНБ

32

87,97

91,56

88,44

86,79

88,59

в % ВВП

Резервный фонд

7,4%

9,8%

4,7%

1,7%

1,5%

3,0%

ФНБ

1,9%

6,3%

7,1%

6,0%

5,1%

4,3%

Объем

01.01.2013

01.01.2014

01.01.2015

01.01.2016

01.01.2017

01.01.2018

в млрд. руб.

Резервный фонд

1 885,68

2859,72

4945,49

3640,57

972,13

-

ФНБ

2 690,63

2900,64

4388,09

5227,18

4359,16

3 752,94

в млрд. долл.

Резервный фонд

62,08

87,13

85,09

49,72

16,18

-

ФНБ

88,59

88,63

78

71,72

71,87

65,15

в % ВВП

Резервный фонд

3,0%

3,9%

7,0%

4,3%

1,1%

-

ФНБ

4,3%

4,0%

5,3%

6,1%

4,7%

3,9%

Приложение 3. Данные о движении средств Фонда национального благосостояния, руб.

Год

2009

2010

2011

2012

2013

Остаток средств на начало периода

0,00

0,00

Нет данных

0,00

0,00

Поступления на счет, всего:

439 352 534,07

5 502 375,00

53 863 253,55

5 923 342,44

Поступления от продажи иностранной валюты

171 811 039,29

5 502 375,00

3 863 253,55

5 923 342,44

Поступления от реализации финансовых активов

175 000 000,00

0,00

50 000 000,00

0,00

Доходы от управления средствами

92 541 494,78

0,00

0,00

0,00

Выбытия со счета, всего:

439 352 534,07

5 502 375,00

53 863 253,55

5 923 342,44

На софинансирование добровольных пенсионных накоплений граждан

0,00

2 495 021,13

3 863 253,55

5 923 342,44

На обеспечение сбалансированности бюджета ПФР

0,00

0,00

0,00

0,00

Перечисление средств для покупки иностранной валюты

230 330 591,07

7 353,87

0,00

0,00

На размещение в финансовые активы

209 021 943,00

3 000 000,00

50 000 000,00

0,00

Год

2014

2015

2016

2017

Остаток средств на начало периода

0,00

0,00

0,00

0,00

Поступления на счет, всего:

396 544 529,75

457 362 044,90

25 966 790,54

655 066 527,85

Поступления от продажи иностранной валюты

117 552 559,50

457 362 044,90

9 990 266,14

646 435 817,34

Поступления от реализации финансовых активов

278 991 970,25

0,00

15 976 524,40

8 630 710,51

Доходы от управления средствами

0,00

0,00

0,00

0,00

Выбытия со счета, всего:

396 544 529,75

457 362 044,90

25 966 790,54

655 066 527,85

На софинансирование добровольных пенсионных накоплений граждан

12 422 559,50

9 428 149,47

6 765 947,09

5 543 779,78

На обеспечение сбалансированности бюджета ПФР

0,00

0,00

0,00

616 657 075,20

Перечисление средств для покупки иностранной валюты

0,00

7 404 113,54

19 956,04

0,00

На размещение в финансовые активы

384 121 970,25

440 529 781,89

19 180 887,41

32 865 672,87

Приложение 4. Организационная структура российских суверенных фондов

Приложение 5. Структура активов средств ФНБ по состоянию на 01.01.2018. — Составлено автором по данным информационного сообщения Минфина о результатах размещения средств Резервного фонда и Фонда национального благосостояния в 2017 году, Постановления Правительства Российской Федерации от 19 января 2008 г. № 18 «О порядке управления средствами Фонда национального благосостояния» средства ФНБ», Распоряжения Правительства Российской Федерации от 05.11.2013 № 2044-р (Об утверждении перечня самоокупаемых инфраструктурных проектов, реализуемых юридическими лицами, в финансовые активы которых размещаются средства Фонда национального благосостояния и (или) пенсионных накоплений, находящихся в доверительном управлении государственной управляющей компании, на возвратной основе)

Финансовые активы

Примечание

Сумма

Счета по учету средств Фонда национального благосостояния в Банке России

- 15,65 млрд. долл. США;

- 15,14 млрд. евро;

- 3,36 млрд. фунтов стерлингов

(44%, 43%, 13%)

депозиты во Внешэкономбанке

(в целях сохранения темпов кредитования реального сектора отечественной экономики)

- «Модернизация вагонов метро в г. Будапеште (Венгрия)» – в сумме 617,13 млн. рублей (депозит открыт в 2016 г.);

- «Приобретение и предоставление во владение и пользование (лизинг) вагонов Московского метро» – в сумме 2,83 млрд. рублей (депозит открыт в ноябре 2017 г.);

- «Строительство нового аэропортового комплекса «Центральный» (г. Саратов)» – в сумме 4,03 млн. рублей по ставке 6% годовых с ежегодной уплатой процентов и сроком возврата в декабре 2028 г. —

222,47 млрд. рублей и 6,25 млрд. долл. США

долговые обязательства иностранных государств на основании отдельного решения Правительства Российской Федерации, без предъявления требования к рейтингу долгосрочной кредитоспособности (Украина)

3,00 млрд. долл. США;

ценные бумаги российских эмитентов, связанные с реализацией самоокупаемых инфраструктурных проектов

  1. строительство Центральной кольцевой автомобильной дороги в Московской области
  2. модернизация Байкало-Амурской и Транссибирской железнодорожных магистралей,
  3. строительству железной дороги Элегест- Кызыл-Курагино и угольного портового терминала на Дальнем Востоке в увязке с освоением минерально-сырьевой базы Республики Тыва,
  4. строительство «интеллектуальных сетей»
  5. ликвидации цифрового неравенства в малонаселенных пунктах России.
  6. строительство комплекса по добыче и подготовке газа, завода сжиженного природного газа и мощностей по отгрузке сжиженного природного газа и газового конденсата Южно-Тамбейского газоконденсатного месторождения на полуострове Ямал
  7. развитие железнодорожной инфраструктуры Восточной части БАМа
  8. развитие железнодорожной инфраструктуры на подходах к портам Азово-Черноморского бассейна
  9. развитие железнодорожной инфраструктуры на подходах к портам Северо-Запада России
  10. приобретение тягового подвижного состава
  11. сооружение АЭС «Ханхикиви-1» в Финляндии
  12. строительство интегрированного нефтехимического комплекса «Западно-Сибирский нефтехимический комбинат» —Распоряжение Правительства Российской Федерации от 05.11.2013 № 2044-р (Об утверждении перечня самоокупаемых инфраструктурных проектов, реализуемых юридическими лицами, в финансовые активы которых размещаются средства Фонда национального благосостояния и (или) пенсионных накоплений, находящихся в доверительном управлении государственной управляющей компании, на возвратной основе)

112,63 млрд. рублей и 4,11 млрд. долл. США;

депозиты в Банк ВТБ (ПАО) и Банк ГПБ (АО) в целях финансирования самоокупаемых инфраструктурных проектов, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации

164,43 млрд. рублей.

278,99 млрд. рублей

Приложение 6. Доходность суверенных фондов РФ




Похожие работы, которые могут быть Вам интерестны.

1. Проблемы и перспективы развития страхования на морском транспорте в Российской Федерации

2. Проблемы детей-инвалидов в Российской Федерации

3. Современные проблемы валютной политики Российской Федерации

4. Актуальные проблемы института опеки и попечительства в Российской Федерации

5. Принцип разделения властей, его отражение в Конституции Российской Федерации и проблемы его реализации

6. Проблемы развития фондового рынка России и пути их решения

7. Правовые проблемы усыновления (удочерения) детей-граждан Российской Федерации иностранными гражданами

8. Признаки и проблемы института привлечения лица в качестве обвиняемого в уголовном процессе в Российской Федерации

9. Стратегия развития информационного общества в Российской Федерации

10. Тенденции развития налогового контроля в Российской Федерации