ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОГО CTATУCA ОСОБО ОХРАНЯЕМЫХ ТЕРРИТОРИИ В НАСЕЛЕННЫХ ПУНКТАХ (НА ПРИМЕРЕ Г. СТАВРОПОЛЯ)



ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОГО CTATYCA ОСОБО ОХРАНЯЕМЫХ ТЕРРИТОРИИ В НАСЕЛЕННЫХ ПУHKTAX (НА ПРИМЕРЕ Г. СТАВРОПОЛЯ)

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

3

ГЛАВА 1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ЗЕМЕЛЬ   НАСЕЛЕННЫХ ПУНКТОВ

7

1.1.   Понятие земель населенных пунктов

7

1.2.   Состав земель населенных пунктов. Территориальные зоны

10

ГЛАВА 2. ЗЕМЛИ ОСОБО ОХРАНЯЕМЫХ ПРИРОДНЫХ ТЕРРИТОРИЙ В НАСЕЛЕННЫХ ПУНКТАХ (НА ПРИМЕРЕ ГОРОДА СТАВРОПОЛЯ)

27

2.1. Общая характеристика правового режима использования земель на территории города Ставрополя

27

2.2. Особенности правового режима использования особо охраняемых природных территорий города Ставрополя

34

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

53

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

56

ПРИЛОЖЕНИЯ

64

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы исследования.Вместе с общеправовыми требованиями к охране окружающей среды и землепользованию существуют такие природные территории (объекты), правовой режим использования которых является специфичным, свойственным только им. В настоящее время они объединены понятиями «особо охраняемые» или «подлежащие специальной охране». Формирование системы особо охраняемых со стороны государства природных территорий и объектов, а также  ее правовое закрепление являлось достаточно длительным процессом. Неповторимость системы заповедников и национальных парков России, а также их роль в сохранении природного наследия и биологического разнообразия признаны во всем мире. Подтверждением этому является то, что ряд особо охраняемых природных территорий разного уровня включены в Список Всемирного природного и культурного наследия ЮНЕСКО.1

Особо охраняемые территории в населенных пунктах - государственные природные заповедники, включая биосферные заповедники, национальные и природные парки, государственные природные заказники, памятники природы, дендрологические парки и ботанические сады выполняют важнейшие экологические, рекреационные и эстетические функции, жизненно важные для всех горожан, поживающих на территории населенного пункта.

По мнению Г.В. Выпхановой, «окружающая среда городов и городских агломераций как объект правовой охраны представляет собой сложную систему, включающую в себя элементы природной среды, материальные ценности и условия жизнедеятельности населения, находящиеся в административно- территориальных границах городов, их пригородных и зеленых зонах, а также в агломеративных пределах».2

Особо охраняемые природные территории предназначены для  сохранения

1URL:http://gеоgraphyоfrussia.соm/оxranyaеmyе-tеrritоrii-rоssii/(Дата обращения 01.02.2016)

2Выпханова Г.В. Организационно-правовые вопросы охраны окружающей среды городов и городскихагломераций: Дис. канд. юрид. наук. - М.: 1990.- с. 35.

типичных и уникальных природных ландшафтов, разнообразия животного и растительного мира, охраны объектов природного и культурного наследия. Полностью либо частично изъятые из хозяйственного оборота, для них характерен особый правовой статус использования (режим охраны), а на граничащих с ними земельных участках, в том числе включающих водное пространство, могут создаваться специальные охранные зоны или округа с регулируемым режимом хозяйственной деятельности.

Несмотря на большое экологическое и рекреационное значение особо охраняемых территорий в населенных пунктах, очень часто на практике возникает ситуация, в которой нарушается правовой режим их использования. Связано это в первую очередь с ростом застройки городов. Учитывая изложенное, изучение правового статуса особо охраняемых территорий в населенных пунктах имеет не только важное, но и весьма актуальное значение.

Степень разработанности исследуемой проблемы.Учитывая, что неотъемлемым элементом правового статуса особо охраняемых территорий в населенных пунктах являются вопросы охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, в рамках данной работы рассмотрены труды, посвященные  данной  проблеме,  С.А. Боголюбова,  М.М.  Бринчука, Г.Е. Быстрова, О.Л. Дубовик, О.С. Колбасова, В.В. Круглова, И.Ф. Панкратова, Н.Т. Разгельдеева, Т.Т. Тагирова, Яковлева В.Н. Вопросам природоохраны городов в целом, либо отдельным элементам такой охраны были посвящены работы А.П. Алексеева, М.И. Васильевой, Г.В. Выпхановой, А.К. Голиченкова, В.Ф. Горбового, И.А. Соболь, Ю.В. Митрофанской, В.Н. Харькова и ряда других исследователей.

Также были рассмотрены труды отечественных правоведов в области общей теории государства и права, иных отраслевых юридических наук, международного права, касающиеся вопросов организации, охраны и использования особо охраняемых природных территорий в Российской Федерации. Среди них работы С.А. Боголюбова, М.М. Бринчука, О.Л.Дубовик

и других.

Несмотря на достаточное количество проблем в области использования земель особо охраняемых территорий в населенных пунктах, в настоящее время фактически отсутствуют теоретические исследования и решения отдельных вопросов. Например, до сих пор не рассмотрен вопрос о правомерности размещения объектов капитального строительства на территории парков. Кроме того, в случае если часть земель населенного пункта, на которой размещена особо охраняемая природная территория, не переходит в категорию особо охраняемых территорий и объектов и остается категорией земель населенных пунктов, образуется некая субкатегория (территориальная зона) особо охраняемых территорий, вследствие чего возникает разночтение двух правовых режимов: экологического и градостроительного.

Эти и другие вопросы обуславливают научную актуальность данной темы исследования.

Объектомисследования являются общественные отношения в сфере охраны и использования особо охраняемых природных территорий в населенных пунктах (на примере г. Ставрополя).

Предметом– законодательство, определяющее правовой режим особо охраняемых природных территорий в населенных пунктах.

Цельданного исследования состоит в характеристике особенностей правового статуса особо охраняемых территорий в населенных пунктах (на примере г. Ставрополя).

Для достижения указанной цели необходимо решить следующиезадачи:

природных территорий;

В качествеметодовисследования применялись общенаучные методы познания, а также ряд частнонаучных методов: историко-правовой – применительно к правовому режиму земель населенных пунктов; сравнительный – для выявления различных научных подходов к решению проблем особо охраняемых территорий; системный – для оценки отраслевых взаимосвязей и взаимозависимости норм земельного, градостроительного и гражданского и экологического права, регулирующих рассматриваемые общественные отношения; формально–логический – для анализа правовых норм, регламентирующих общественные отношения, объектом которых является особо охраняемая территория в населенных пунктах. Правовой основой исследования послужили как положения общей теории права, так и нормы градостроительного, земельного и других отраслей права.

Теоретическая и практическая значимостьобозначенного исследования состоит в том, что его итоги и выводы могут быть использованы для внесения изменений в действующее законодательство в области земельного, экологического и градостроительного права. Кроме того, результаты работы могут   быть   применены   для   изучения   таких   правовых   дисциплин       как

«Земельное право» и «Экологическое право», составления спецкурсов по этой специальности, а также могут быть полезны в практической деятельности обычных граждан и правоприменителей.

Структуравыпускной квалификационной работы. Выпускная квалификационная работа состоит из ведения, двух глав, которые в свою очередь содержат по два параграфа, заключения, списка литературы, а также приложений.

ГЛАВА 1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ЗЕМЕЛЬ НАСЕЛЕННЫХ

ПУНКТОВ

Понятие земель населенных пунктов

Федеральное законодательство выделяет несколько категорий земель, которые входят в состав Российской Федерации и различаются между собой как целевым назначением, так и правовым положением.

Земли населенных пунктов играют важное значение в жизни  общества, это обусловлено в - первую очередь тем, что именно на данной  категории земель располагается и проживает практически все население нашей страны. Населенный пункт – это  территория концентрированного проживания  людей. В Российской Федерации все населенные пункты делятся на виды, выделяемые по различным признакам. Так, Земельный  кодекс  Российской  Федерации (далее - ЗК РФ) делит населенные пункты на городские и сельские. В основе такой классификации лежит функциональная и производственная специализация населенных пунктов в сочетании с численностью населения. Действующее законодательство не содержит понятия «населенный пункт». Однако положения Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» дает определение поселения, которое может быть городским или сельским.

Городское поселение – это город или поселок городского типа, на территории которых осуществляется местное самоуправление как населением непосредственно и (или) через представительные, избранные народом, и другие органы местного самоуправления.

Сельское поселение - один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.3

3Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон

Согласно данным, полученным Федеральной службы государственной статистики (Росстатом) по «Предварительной оценки численности населения на 1 января 2015 года и в среднем за 2014 год», около 74 процентов населения страны составляет городское население. Общее же количество городов в России примерно 1099.4

Что касается самого понятия и правового положения земель населенных пунктов, то стоит отметить, что земельное законодательство советского времени имело ярко выраженный сельскохозяйственный, аграрный уклон и не уделяло достаточного внимания развитию и совершенствованию законодательных актов об использовании земель в пределах населенных пунктов. Однако процессы активного роста городов – урбанизации в нашей стране повлекли за собой развитие градостроительного законодательства, а вместе с ним возник спрос на совершенствование земельного законодательства. В отечественном праве развитие  градостроительного  законодательства  начинается   принятием   в 1992 году Закона Российской Федерации «Об основах градостроительства в Российской Федерации», который был направлен на создание здоровой и безопасной среды обитания населения, равную защиту прав и охраняемых законом интересов субъектов градостроительной деятельности в вопросах градостроительства на всей территории Российской Федерации независимо от форм собственности и гражданства.5В настоящее время  правовое регулирование в указанной сфере деятельности осуществляется на основании действующего с 1 января 2005 года Градостроительного кодекса Российской Федерации (второго по счету законодательного акта). Стоит отметить, что до недавнего времени в земельных законодательных  актах существовало   понятие

«земли поселений» для обозначения категории земель, используемых и

от 06.10.2003г. № 131-ФЗ (ред. от 30.03.2015)// КонсультантПлюс: комп. справ. правовая система. – Режим доступа:http://www.соnsultant.ru. – (Дата обращения 10.01.2016).

4ОфициальныйсайтФедеральной службы государственнойстатистики //Режимдоступа:http://www.gks.ru/wps/wсm/соnnесt/rоsstat_main/rоsstat/ru/statistiсs/statе/# (Дата обращения 10.01.2016)

5Об основах градостроительства в Российской Федерации: Закон Российской Федерации от 14 июля 1992  года

№ 3295- 1 (ред. от 19.07.1995)// КонсультантПлюс: комп. справ. правовая система. – Режим доступа:http://www.соnsultant.ru. – (Дата обращения 10.01.2016).

предназначенных для застройки и развития городских и сельских поселений и отделяемых их границей от земель других категорий. Изменение терминов произошло после вступления в силу 1 января 2007 года федерального закона, внесшего изменения в ряд норм ЗК РФ и переименовавшего «земли поселений» в «земли населенных пунктов». Поэтому в настоящее время согласно части 1 статьи 83 ЗК РФ земли населенных пунктов - это земли, используемые и предназначенные для застройки и развития населенных пунктов.

Земли населенных пунктов отделяются от других категорий земель границей городского или сельского населенного пункта. Земельные участки, попадающие в границы (черту) населенного пункта, образуют его территорию. Пересечение границы городских, сельских населенных пунктов, границы муниципальных образований, а также границы земельных участков, предоставленных гражданам или юридическим лицам законодательно запрещено.Установлением или изменением границ населенных пунктов является:

  1. утверждение или изменение генерального плана, отображающего границы населенных пунктов, расположенных в границах соответствующего муниципального образования;
  2. утверждение или изменение схемы территориального планирования муниципального района, отображающей границы сельских населенных пунктов, расположенных за пределами границ поселений (на межселенных территориях).

При этом утверждение изменения границ городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга, Севастополя осуществляется по решению Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.6

Определение границы населенного пункта влечет возникновение правовых  последствий.Значение  факта  определения  границы  заключается в

6Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001г. № 136-ФЗ (ред. от 30.12.2015) (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2016) // КонсультантПлюс: комп. справ. правовая система. – Режим доступа:http://www.соnsultant.ru. – (Дата обращения 10.01.2016).

том, что его результатом является обозначение территории распрастранения правового режима земель населенных пунктов (на всю территорию, которая находится внутри черты). При этом включение земельных участков в черту населенного пункта не влечет прекращения прав владения, использования и распоряжения этими участками: права собственности на землю, права землевладения и землепользования, а также аренды. В данном случае изменяются кадастровая стоимость земельного участка и ставки земельного налога. Порядок установления черты населенных пунктов регулируетсяИнструкцией о порядке разработки, согласования, экспертизы и утверждения градостроительной документации, утвержденной постановлением Государственного комитета Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу от 29 октября 2002 г. № 150., а также Временной инструкцией о составе, порядке разработки, согласования и утверждения проектов городской, поселковой черты и черты сельского поселения Российской Федерации, утвержденной постановлением Государственного комитета Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу от 21 мая 1993 г. № 18-14. Инструкции устанавливают основные требования, предъявляемые к составу, порядку разработки, согласования и утверждения проектов черты населенного пункта, а также их установлению в натуре.

Состав земель населенных пунктов. Территориальные зоны

Состав земель населенных пунктов и правовой режим их использования определяют конкретные территориальные зоны.

Границы этих зон должны отвечать обязательным требованиям о принадлежности одного земельного участка только к одной зоне.

Индивидуально для каждой территориальной зоны устанавливается в соответствии с Правилами землепользования и застройки градостроительный регламент, которых определяется с учетом особенностей ее местоположения, а также      возможности      территориального      сочетания      различных    видов

использования земельных участков (жилого, общественного, производственного, рекреационного и иных видов использования земельных участков).

Градостроительный регламент территориальной зоны определяет собой некую основу правового режима использования как самих земельных участков, так и всего, что находится над и под их поверхностью, в том числе зданий, строений и сооружений. Для всех земельных участков, расположенных в пределах одной территориальной зоны, устанавливается единый градостроительный регламент, который является обязательным для исполнения всеми собственниками земельных участков не зависимо от формы собственности, а также землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков.

Данные субъекты могут использовать земельные участки только в соответствии    с    предусмотренным    градостроительным    регламентомвидом разрешенного использования.

По итогам анализа норм ЗК РФ можно сделать вывод о том, что действующее законодательство выделяет два вида земельных участков:

  1. земельный участок прочно связанный с объектами недвижимости, строительство которых завершено до вступления в силу нормативного правового акта, устанавливающего градостроительной регламент территориальных зон;
  2. земельный участок, на котором планируется проведение реконструкции существующих объектов недвижимости, а также строительство новых объектов недвижимости, после вступления в силу нормативного правового акта, устанавливающего градостроительный регламент территориальных зон.

Земельный участок, прочно связанный с объектами недвижимости, строительство которых завершено до вступления в силу нормативного правового       акта,       устанавливающего       градостроительной        регламент

территориальных зон может использоваться даже в случае его несоответствия установленному   градостроительному   регламенту   территориальных   зон. При этом исключение составляют земельные участки, использование которых может привести к угрозе жизни и здоровья людей, окружающей среды, памятников истории и культуры. В этих случаях, в соответствии с федеральными законами может быть наложен запрет на использование таких земельных участков и расположенных на них объектов недвижимости.  При этом под не соответствующим установленному градостроительному регламенту территориальных зон земельным участком понимается земельный участок, который имеет вид разрешенного использования, не входящий в перечень видов разрешенного использования градостроительного регламента и (или) его размер не соответствует предельным значениям, установленным градостроительным регламентом.

Реконструкция существующих и строительство новых объектов недвижимости могут осуществляться только в соответствии с установленными для соответствующих земельных участков градостроительными регламентами.

В Градостроительном кодексе Российской Федерации (далее – ГрК РФ) определено понятие «градостроительный регламент», под которым понимается устанавливаемые в пределах границ соответствующей территориальной зоны виды разрешенного использования земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции  объектов   капитального  строительства,  а  также   ограничения

использования земельных участков и объектов капитального строительства.7

Градостроительные регламенты устанавливаются с учетом:

7Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 № 190-ФЗ (ред. от 31.12.2014)// КонсультантПлюс: комп. справ. правовая система. – Режим доступа:http://www.соnsultant.ru.– (Дата обращения 11.01.2016).

  1. сложившегося использования земельных участков и объектов капитального строительства, прочно связанных с такими земельными участками, в границах территориальной зоны;
  2. возможности сочетания в пределах одной территориальной зоны различных видов существующего и (или) планируемого использования земельных участков и объектов недвижимости;
  3. функциональных зон и характеристик их планируемого развития, определенных документами территориального планирования муниципальных образований;
  4. видов территориальных зон;
  5. требований охраны объектов культурного наследия, а также особо охраняемых природных территорий, иных природных объектов.8

В соответствии со статьей 38 ГрК РФ предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства могут включать в себя:

  1. предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков, включая их площадь;
  2. минимальные отступы от черты земельных участков в целях определения допустимых мест расположения объектов капитального строительства, за пределами которых запрещено строительство зданий, строений, сооружений;
  3. предельную этажность (высоту) объектов капитального строительства;
  4. максимальный процент допустимой застройки земельного участка, рассчитанный исходя из общей площади земельного участка, застройка которой возможна, и всей площади данного земельного участка;
  5. другие характеристики.

8Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 № 190-ФЗ (ред. от 31.12.2014)// КонсультантПлюс: комп. справ. правовая система. – Режим доступа:http://www.соnsultant.ru. – (Дата обращения 11.01.2016).

В границах территориальных зон могут выделятся подзоны, в которых единые виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, но с разные предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства новых объектов недвижимости, реконструкции существующих объектов, а также сочетания таких размеров и параметров.

До недавнего времени в федеральном законодательстве существовала коллизия права, в части предельных (минимальных и (или) максимальных) размеров земельных участков. С одной стороны, исходя из понятия градостроительного регламента, следует, что предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков должны быть установлены в его составе. Одновременно ЗК РФ содержал статью 33, согласно которой предельные (максимальные и (или) минимальные) размеры  земельных участков, предоставляемых гражданам в собственность из государственной или муниципальной собственности для осуществления крестьянского (фермерского) хозяйства, ведения садоводства, огородничества, животноводства, дачного строительства, устанавливались региональными законами, для ведения личного подсобного хозяйства и индивидуального жилищного строительства - решениями органов местного самоуправления. Таким образом, в случае расхождения информации о предельных (максимальных и (или) минимальных) размерах земельных участков в нормативном правовом акте органа местного самоуправления и в градостроительном регламенте возникала сложность в определении истинной юридически значимой величины. Данное разночтение было исключено в связи с вступлением с 01 марта 2015 года в законную силу нормы Федерального закона от 23 июня 2014 г. № 171-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» признающей утратившей силу статьи 33 ЗК РФ.

Что  касается  не  менее  важной  из  составных  частей градостроительного

регламента — видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, то федеральное законодательство выделяет основные, условно разрешенные, вспомогательные. При этом вспомогательные виды разрешенного использования, допустимые только в качестве дополнительных по отношению к основным видам разрешенного использования и условно разрешенным видам использования и осуществляемые совместно с ними.9

Согласно части 4 статьи 37 ГрК РФ основные и вспомогательные виды разрешенного использования земельных участков, а также объектов недвижимости выбираются их правообладателями самостоятельно без дополнительных разрешений и согласований. Исключение из этого составляют государственные органы, органы местного самоуправления, государственные и муниципальные учреждений, а также унитарные предприятия. Выбор разрешенного использования, в том числе его изменение подлежит государственному  кадастровому  учету.   Так,  статья  16  Федерального    закона

«О государственном кадастре недвижимости», прямо гласит о том, что кадастровый учет осуществляется в связи с изменением уникальных характеристик объекта недвижимости, к которым относится и разрешенное использование земельного участка. Кроме того, кадастровая стоимость земельного участка, а вместе с ней и земельный налог (арендная плата) подлежат изменения. Кадастровая стоимость земельного участка в данном случае будет определятся в соответствии с Методическими указаниями по определению кадастровой стоимости вновь образуемых земельных участков и существующих земельных участков в случаях изменения категории  земель, вида разрешенного использования или уточнения площади земельного участка, утвержденными приказом Минэкономразвития России от 12 августа 2006   года

№ 222.

9Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 № 190-ФЗ (ред. от 31.12.2014)// КонсультантПлюс: комп. справ. правовая система. – Режим доступа:http://www.соnsultant.ru. – (Дата обращения 11.01.2016).

Согласно нормам ЗК РФ в состав земель населенных пунктов могут входить земельные участки, отнесенные в соответствии с градостроительными регламентами к следующим территориальным зонам:

  1. жилая;
  2. общественно-деловая;
  3. производственная;
  4. инженерной и транспортной инфраструктуры;
  5. рекреационная;
  6. сельскохозяйственного назначения;
  7. специального назначения;
  8. военная (размещения военных объектов);
  9. иная.

При этом ГрК РФ, кроме предусмотренных земельным законодательством территориальных зон, выделяет также зоны особо охраняемых территорий.

Зная, где территориально расположен выбираемый земельный участок, можно определить его необходимые характеристики и определить возможность строительства капитального объекта.

Карта градостроительного зонирования городского или сельского поселения (схема-карта функциональных зон) является составной графической частью Правил землепользования и застройки (далее - ПЗЗ) территорий населенных пунктов. Она представляет собой пространственную информацию, которая содержит границы всех территориальных зон, включённых в Генеральный план населенного пункта.

Территориальные зоны - это земельные территории, объединенные исходя из возможности размещения на них определенных видов объектов (например, жилых домов, офисов, магазинов, заводов, фабрик, прудов, лесов и т.д.).

В крупных населенных пунктах (городах, мегаполисах) зачастую выделяются   многофункциональные   зоны,   например, многофункциональные

зоны с включением объектов производственного, складского назначения, инженерной инфраструктуры и общественно-деловой застройки.

Территориальные зоны могут включать в себя территории совместного общественного использования, к которым относятся парки, площади, улицы, проезды, переулки, дороги, проспекты, бульвары, водоемы и другие объекты.