Местный референдум: проблемы правового регулирования и практическая реализация



Правительство Российской Федерации

Федеральное государственное автономное образовательное

учреждение высшего образования

Национальный исследовательский университет

«Высшая школа экономики»

Факультет права

Кафедра конституционного и административного права

Выпускная квалификационная работа

на тему:

Местный референдум: проблемы правового регулирования и практическая реализация

выполнил студент группы 141МПП

Кузнецов Всеволод Павлович

                                                                                                                                                                                                                                     проверил

Научный руководитель:

д.ю.н., профессор

Овчинников Иван Иванович

Москва

2016

Содержание

Введение…………………………………………………………………..……3

ГлаваI.Местный референдум - конституционно-правовая форма непосредственного волеизъявления населения муниципального образования………………………………………………………………….…7

  1. Понятие и сущность местного референдума..………………..........7
  2. Конституционно-правовая основа местного референдума ……..18
  3. Становление и развитие института местного референдума в российском местном самоуправлении…………………….........…….…26

ГлаваII.Организация и проведение местного референдума.…………....37

  1. Порядок и особенности инициирования местного референдума …...…………………………………………………………………....…....37
  2. Этапы проведения местного референдума ………………….......43
  3. Проблемы правового регулирования организации и проведения местного референдума…………………………………...…………..….57

Заключение……………………………………………………………...…...68

Библиографический список……………………………………………..….72

ВВЕДЕНИЕ

Местное самоуправление в настоящее время – один из главных институтов в современном, цивилизованном и правовом государстве. Его наличие и функционирование отчасти может характеризовать государство с точки зрения демократичности и недемократичности.Ст. 12 Конституции РФ признает и гарантирует местное самоуправление, а также закрепляет его самостоятельность в пределах своей компетенции и организационную обособленность от системы государственной власти. Также местное самоуправление в РФ – важнейший институт гражданского общества, благодаря которому население имеет возможность самостоятельно решать вопросы местного значения и принимать, таким образом, участие в управлении государством.

Несмотря на предпринятые попытки властей улучшить функционирование института местного самоуправления, в настоящее время на поверхности продолжает оставаться обширное число проблем, связанных с реализацией населением права участия в решении вопросов местного значения. В данной работе мы бы хотели подробно рассмотреть одну из главных форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления, а именно местный референдум.

Местный референдум – главная форма прямой демократии в местном самоуправлении. Местный референдум дает возможность органам местного самоуправления определить мнение населения на конкретные вопросы местного значения, а также позволяет населению муниципального образования принять решение по конкретному вопросу для его дальнейшего исполнения органами власти. Возможность применения референдума при решении наиболее важных вопросов местного значения, а также совершенствование процедуры проведения местного референдума видятся одними из главных задач в области местного самоуправления для государства в настоящее время. Закрепление института местного референдума в ст. 130 Конституции РФ обуславливает необходимость уделять внимание данному вопросу наравне со всеми остальными проблемами местного самоуправления.

Несмотря на то, что местный референдум является наиболее действенной, эффективной и приближенной к населению муниципального образования формой прямой демократии, мы можем констатировать, что в настоящее время данный институт не получает широкого применения. Этот факт, естественно, влияет на его эффективность в системе форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления, а также видится нам существенной проблемой и препятствием на пути развития местного самоуправления.

Опираясь на то, что местное самоуправление закреплено Конституцией РФ, а также является неотъемлемым элементом в демократическом правовом государстве, актуальность данной темы не вызывает вопросов и обусловлена тем, что в настоящее время местное самоуправление в общем и институт местного референдума в частности нуждаются в совершенствовании с целью повышения эффективности.

Кроме того, в настоящее время мы видим серьезное замещение непосредственной демократии представительной, ввиду чего общество напрямую крайне редко участвует в решении государственных проблем. И если на федеральном уровне тенденцию неучастия населения напрямую в управлении делами государства еще возможно объяснить, то на местном уровне, где, казалось бы, только население знает и представляет свои нужды и проблемы, это видится серьезной проблемой.

Также стоит отметить важность института местного референдума в развитии государственного функционирования и общества, благодаря которому активизируется работа муниципальных органов, повышается общественно-политическая активность граждан, а также их правовая и политическая культура.

Объектом выпускной квалификационной работы являются общественные отношения, которые возникают при проведении местного референдума в РФ, а также общественные отношения, возникающие при осуществлении органами государственной власти деятельности, которая направлена на обеспечение конституционного права граждан на местное самоуправление. Предметом данной работы является законодательство РФ, нормативные правовые акты, регулирующие организацию и проведение местного референдума в нашем государстве, а также теоретические вопросы, связанные с закреплением и реализацией института местного референдума как формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления.

Целью выпускной квалификационной работы является исследование конституционно-правовых основ местного референдума, практического применения законодательства о местном референдуме, а также изучение проблемных аспектов в данной области. Для выполнения поставленной цели определенны следующие задачи:

  1. Определение места, роли местного референдума в системе муниципального законодательства;
  2. Определение сущности местного референдума;
  3. Рассмотрение историко-правового развития данного института в нашем государстве;
  4. Анализ использования местного референдума на практике;
  5. Рассмотрение этапов проведения местного референдума;
  6. Выявление особенностей данного института;
  7. Анализ проблем правового регулирования местного самоуправления.

Написание данной работы осуществляется с использованием диалектического, исторического, логического, статистического, системного, типологического, сравнительно-правового, формально-юридического и других методов исследования, применяемых как по отдельности, так и в сочетании друг с другом.

Нормативную базу работы составляют: Конституция РФ, федеральные конституционные и федеральные законы, подзаконные нормативные правовые акты РФ, постановления Центральной избирательной комиссии РФ, конституции (уставы) и законы субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований, материалы судебной практики (постановления Конституционного Суда РФ, определения Верховного Суда РФ) в части, касающейся организации и проведения местного референдума.

ГЛАВА I. МЕСТНЫЙ РЕФЕРЕНДУМ – КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВАЯ ФОРМА НЕПОСРЕДСТВЕННОГО ВОЛЕИЗЪЯВЛЕНИЯ НАСЕЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ

§ 1.1. Понятие и сущность местного референдума

Местным референдумом является голосование граждан, которые обладают правом участвовать в референдуме и место жительство которых расположено в границах муниципального образования, по вопросам местного значения, проводимое в соответствии с законодательством РФ —См.:Комарова В.В. Референдумный процесс в Российской Федерации: учебн. пособие: под ред. д-ра юрид. наук О.Е. Кутафина. М.: Директ-Медиа, 2014. С. 64.

Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» —Собрание законодательства РФ. 2003. № 40. Ст. 3822; 2016. № 7. Ст. 905. (далее - Федеральный закон № 131-ФЗ) содержит положение, согласно которому на местном уровне возможно проведение референдума по вопросам местного значения гражданами, которые проживают на территории муниципального образования.

Федеральный закон от 12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» —Собрание законодательства РФ. 2002. № 24. Ст. 2253. 2016. № 15. Ст. 2054. (далее – Федеральный закон № 67-ФЗ) дает следующее определение: референдум местный (местный референдум) - референдум, проводимый в соответствии с Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, иными федеральными законами, конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования среди обладающих правом на участие в референдуме граждан Российской Федерации, место жительства которых расположено в границах муниципального образования.

Из данных выше определений, а также, анализируя Федеральный закон № 67-ФЗ, мы можем выявить следующие признаки местного референдума:

  1. Референдум является формой именно непосредственного осуществления населением местного самоуправления, выявляющей волю народа «в чистом» виде, без опосредованного представительства;
  2. Референдум – это всегда голосование, как способ определения воли граждан по конкретному вопросу;
  3. Голосовать на местном референдуме имеют право только жители муниципального образования, в котором он проводится;
  4. На местный референдум выносятся вопросы местного значения;
  5. Решение, принятое на местном референдуме может быть изменено или отменено только путем принятия нового решения на местном референдуме или же судом в определенных случаях;
  6. Решение, принятое на местном референдуме, не нужно утверждать органам власти;
  7. Решение, принятое на референдуме, действует на всей территории муниципального образования.

В рассмотрении предмета данной работы мы будем сопоставлять местный референдум с референдумом субъекта РФ, а также с всероссийским референдумом. В данной связи определенное внимание хотелось бы уделить классификации референдумов в целом.

Существует несколько классификаций референдумов в зависимости от оснований, выделяемых учеными. По предмету референдум делится на: конституционный, законодательный, международно-правовой и административный —См.:Пешин Н.Л. Государственная власть и местное самоуправление в России. М.: Статут, 2007. С. 45.. На конституционном референдуме основным вопросом, выносимым на голосование граждан, является внесение поправок в основной закон страны или принятие нового проекта конституции. На законодательном референдуме выносятся вопросы принятия законопроектов, внесений изменений или отмены действующих законов. На международно-правовой референдум выносятся вопросы межгосударственных отношений. На таких референдумах возможно решение вопросов, касающихся вступления государства в какие-либо международные организации, ратификации международных договоров. Также на международный референдум могут выноситься вопросы, связанные с правовой судьбой определенной территории. Предметом административного референдума могут являться вопросы административно-территориального деления, вопросы местного значения и т.д.

Первый в истории страны местный административный референдум был проведен 15.05.1990 г. в Воронеже —Информация получена на интернет-портале «Бизнес и экономика»: <URL:http://vrnbiz.ru/voronezhskij-referendum-po-voprosu-stroitelstva-vast> (дата обращения – 30 апреля 2016 г.).. Предметом референдума был вопрос постройки на территории города атомной электростанции. 96% проголосовавших высказались против данной идеи, в результате чего строительство объекта было заморожено.

В зависимости от юридической силы решения, принимаемого на референдуме, существует деление на консультативный и императивный референдумы —См.:Пешин Н.Л.Указ. соч. С. 47. . Консультативный референдум проводится с целью выяснения отношения населения к какому-либо вопросу. Решение, которое принимается на консультативном референдуме, не имеет обязательной силы и необходимо только для понимания общественного отношения к рассматриваемому вопросу. Решения, принимаемые на императивном референдуме, обязательны для исполнения на территории принятия. Данным решениям не нужно дополнительное утверждение со стороны каких-либо органов и лиц, и они могут быть отменены только посредством принятия нового решения на референдуме. Законодательством РФ предусмотрено проведение как консультативных референдумов, проводимых в форме опроса граждан, так и императивных – в форме местного референдума.

В зависимости от условий, необходимых для проведения референдума выделяют обязательный и факультативный референдумы —См.:Астафичев П.А. Муниципальное право России. М.: Инфра-М, 2010. С. 154. Обязательный референдум проводится в связи с необходимостью, которая установлена законом. Факультативные референдумы могут проводиться только при наличии инициативы определенных субъектов. Статья 56 Федерального закона №131-ФЗ предусматривает обязательное проведение местного референдума по вопросам самообложения граждан. Также субъектам РФ и муниципальным образованиям представлена возможность законодательно закреплять в своих актах перечень вопросов, которые подлежат обязательному вынесению на референдум.

В зависимости от территории проведения референдума выделяются общегосударственный, региональный и местный референдумы —См.:Пешин Н.Л.Указ. соч. С. 50.. В общегосударственном  референдуме участвует население всей страны, в региональном – конкретного региона, в местном – население муниципального образования.

В рассмотрении вопроса организации и проведения местного референдума необходимо отметить принципы, в соответствии с которыми данное мероприятие осуществляется.

Принципы проведения местного референдума установлены Конституцией РФ, Федеральным законом № 131-ФЗ, Федеральным законом № 67-ФЗ. Статья 3 Федерального закона № 67-ФЗ устанавливает, что гражданин РФ участвует в референдуме на основе всеобщего равного и прямого волеизъявления при тайном голосовании. Участие в референдуме является свободным и добровольным. Никто не вправе оказывать воздействия на гражданина с целью принудить его к участию или неучастию в референдуме, а также на свободное волеизъявление. Статья 5 данного закона закрепляет за всеми гражданами равное право на участие в референдуме. Участие гражданина в местном референдуме не ставится в зависимость от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, отношения к религии, принадлежности к общественным объединениям. Статьей 22 Федерального закона № 131-ФЗ  закрепляется принцип непосредственного участия граждан в местном референдуме, означающий, что гражданин имеет право участвовать во всех мероприятиях по организации и проведению местного референдума лично. Принцип добровольного участия граждан закрепляет за ними возможность голосовать на местном референдуме на добровольной основе. Данным принципом закрепляется право гражданина участвовать в референдуме, но не обязанность. Принципом свободного волеизъявления закреплена возможность гражданина голосовать согласно своим внутренним убеждениям, по своему усмотрению, без вмешательства других лиц. Принцип тайного голосования, закрепленный Федеральным законом № 67-ФЗ, является гарантией реализации свободного волеизъявления на местном референдуме. Принцип гласности соблюдается органами в процессе организации и проведения местного референдума и означает, что вся деятельность вышеуказанных субъектов ведется открыто, а граждане, в свою очередь, имеют право получать информацию о принимаемых органами решениях. Принцип законности закреплен Конституцией РФ и предполагает проведение местного референдума в строгом соответствии с действующим законодательством.

Стоит обратить внимание на функции института местного референдума, выделяемые в юридической науке —См.:Васильев В.И. Муниципальное право России. М.: Юстицинформ, 2012. С. 36.. В случаях, когда на голосование выносится проект нормативного акта, местный референдум придает этим актам особый вес в правовой системе, т.к. утвержденные на голосовании проекты будут обладать юридическим приоритетом по отношению к актам органов и должностных лиц местного самоуправления. Это связано с тем, что отменить или изменить их возможно только в особом порядке, установленным законодательством. В данном случае институт местного референдума помогает обеспечить стабильность устройства муниципальной власти.

Также, по мнению В.И. Васильева —См.:Васильев В.И. Указ. соч.  С. 39., институт местного референдума может использоваться в случаях противоречий между представительным органом муниципального образования и главой муниципального образования. В данной ситуации население в процессе голосования по спорному вопросу берет на себя роль арбитра с целью поиска консенсуса.

Учитывая мнение В.И. Васильева, нам видится логичным положение закона, обязывающее выдвигать инициативу проведения референдума совместно представительному органу и главе муниципального образования. Данная норма позволяет не допустить использования представительным органом института референдума в качестве средства противодействия исполнительной власти. Также данное положение закона должно придать особую значимость инициативе органов местного самоуправления, совместно осуществляющих поиск вариантов разрешения противоречий. Однако установленный порядок, на наш взгляд, теряет смысл, если глава муниципального образования является председателем представительного органа.

Ч. 8 ст. 12 Федерального закона № 67-ФЗзакреплен перечень вопросов, по которым проведение местного референдума невозможно. К данному перечню относятся вопросы:

  1. Досрочного прекращения или продления срока полномочий органов местного самоуправления, приостановления осуществления ими своих полномочий, а также проведения досрочных выборов в муниципальные органы либо отсрочки указанных выборов;
  2. Персонального состава органов местного самоуправления;
  3. Избрания депутатов и должностных лиц об избрании депутатов и должностных лиц, назначения на должность, освобождения от должности должностных лиц, а также дачи согласия на их назначение и освобождение от должности;
  4. Принятия, изменения местного бюджета, исполнения и изменения финансовых обязательств муниципального образования;
  5. Принятия чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения.

Часть 9 ст. 12 Федерального закона № 67-ФЗ гласит, что данный перечень является исчерпывающим и установление дополнительных ограничений по проведению местного референдума невозможно.

Стоит отметить, что этим же законом в ч.1 ст. 13 установлены обстоятельства, при которых назначение и проведение местного референдума невозможно. Данными обстоятельствами являются: режим чрезвычайного или военного положения.  Также референдум не может проводиться в течение трех месяцев после отмены данных положений.

Закон предоставляет право представительному органу отказать в назначении местного референдума в случае, если при выдвижении инициативы были нарушены нормативные правовые акты, регулирующие подготовку и проведение референдума. Данная возможность закреплена в ст. 36 Федерального закона № 67-ФЗ.

Также региональный закон, устав муниципального образования могут установить срок, в течение которого местный референдум с такой же формулировкой не проводится, однако этот срок не может быть более двух лет со дня, когда были официально опубликованы результаты голосования. Установление иных обстоятельств, исключающих проведение референдума, невозможно, согласно ч.4 ст. 13 Федерального закона № 67-ФЗ.

Инициировать местный референдум имеют право граждане РФ, проживающие на территории конкретного муниципального образования. Важная особенность местного референдума заключается в том, что участвовать в нем также имеют право иностранные граждане, которые постоянно проживают на территории муниципального образования, но при условии, что данная возможность закреплена международным договором между Российской Федерацией и государством, гражданином которого иностранное лицо является —См.:Коваленко Н.В. Право на местный референдум как муниципальное политическое право и его обеспечение органами местного самоуправления // Общество и право. 2014. № 2(48). С. 60-63..

Еще одной особенностью является невозможность участия в референдуме военнослужащих, проходящих срочную службу и проживавших ранее в другом муниципальном образовании —См.: Там же. С. 62..

Закон устанавливает запрет на использование своего служебного и должностного положения членами и уполномоченными представителями инициативной группы в целях выдвижения и поддержи инициативы организации референдума, а также влияния на граждан в целях получения того или иного ответа на поставленный вопрос. Также Федеральный закон №67-ФЗ допускает образование помимо инициативных групп и иных групп участников референдума, например руководящих органов общественных объединений, региональных отделений, уставом которых допущено участие в референдуме, руководящих органов политических партий и т.д.

В соответствии с п. 2 ст. 20 ФЗ № 67-ФЗ избирательные комиссии соответствующих уровней исполняют свои обязанности и при проведении референдумов. Основные обязанности при проведении местного референдума берет на себя комиссия муниципального образования. В случае, когда такая комиссия не образована, ее функции исполняет территориальная комиссия. Также, в качестве обязательного участника на местном референдуме выступают участковые комиссии.

Муниципальные комиссии или же территориальные (в случае отсутствия первых) берут на себя функцию обеспечения контроля за соблюдением права на участие в референдуме граждан РФ. В их обязанности входит обеспечение реализации мероприятий на территории конкретного муниципального образования, которые связаны с организацией и проведением местного референдума, включая организацию финансирования, меры по распределению бюджетных средств, которые выделены на проведение референдума.

Кроме вышеуказанных полномочий, муниципальные (территориальные) комиссии определяют результаты референдума, опубликовывают его итоги, заслушивают сообщения органов местного самоуправления, связанные с организацией и проведением местного референдума, рассматривают жалобы, связанные с действием (бездействием) нижестоящих комиссий. В обязанность участковых комиссий входит утонение списка участников местного референдума, информирование граждан о вопросах, вынесенных на референдум, контроль за соблюдением правил агитации на конкретном участке. Наиболее важными функциями участковых комиссий являются функции по организации голосования, подсчету голосов, установлению итогов голосования, а также составлению протокола об итогах голосования —См.:Белоусова Е.В. Избирательная комиссия муниципального образования - муниципальный орган с неопределенным статусом // Российский юридический журнал. 2010. № 4. С.84-91..

Необходимо отметить, что расходы на проведение местного референдума несет бюджет соответствующего муниципального образования. Выделение ассигнований на подготовку и проведение местного референдума должно быть предусмотрено в отдельной строке в бюджете муниципального образования на очередной финансовый год —См.:Адамская Л.В. Основные формы развития демократии на муниципальном уровне // Российская наука и образование сегодня: проблемы и перспективы. 2016. № 1(8). С. 61-67.. Распоряжение данными средствами в основном осуществляют комиссии, которые организуют референдум. В качестве крайней меры законодательством предусмотрена возможность проведения референдума за счет кредитных средств от банков, предоставляемых комиссиям референдумов на конкурсной основе. Возврат кредита и процентов по нему осуществляется из бюджета соответствующего муниципального образования. Ответственность за распоряжение денежными средствами несут председатели комиссий. Денежные средства, которые образуют фонд референдума, зачисляются на специальный счет. Данные счета в соответствии с законодательством РФ, должны открываться только в филиалах Сбербанка России —См.:Адамская Л.В. Указ. соч. С. 65..

Кроме формулировки «целевое назначение», законодательство РФ устанавливает конкретные направления деятельности при организации и проведении местного референдума. Так, согласно ст. 59 Федерального закона № 67-ФЗ закреплено, что средства фондов референдума используются инициаторами на финансовое обеспечение мер, направленных на сбор подписей участников референдума, агитацию по вопросам референдума, а также на покрытие других расходов, связанных с данным мероприятием.

Результаты местного референдума определяются на основании экземпляров протоколов об итогах голосования, путем суммирования данных, которые в них содержатся. Стоит отметить, что местный референдум может быть признан несостоявшимся, если в нем приняло участие менее половины участников референдума. Также, комиссия признает решение не принятым на референдуме, если за данное решение проголосовало не более половины участников, которые приняли участие в голосовании.

В случае если нарушения, которые допущены при проведении голосования или установлении итогов голосования, не позволяют достоверно определить результат волеизъявления участников референдума, итоги референдума считаются недействительными. Также местный референдум признается недействительным, если результаты голосования признаны недействительными на части участков, списки участников местного референдума на которых в совокупности составляют не менее одной четверти от общего числа участников референдума. Кроме того, признать итоги голосования недействительными может судебный орган.

Говоря о юридической силе решения, принятого на референдуме, стоит сказать, что оно является обязательным и не нуждается в дополнительном утверждении какими-либо органами. Решение подлежит обязательному исполнению на всей территории муниципального образования, в котором проходил местный референдум. Обеспечением исполнения решения занимаются органы местного самоуправления в муниципальном образовании. Стоит отметить, что п.9 ст. 73 ФЗ № 67-ФЗ регулирует ситуацию, при которой для реализации решения необходимо принятие нормативного правового акта. В данном случае на органе местного самоуправления или должностном лице с соответствующей компетенцией лежит обязанность определить срок подготовки и (или) издания такого акта в течение 15 дней со дня вступлению в силу решения, которое принято на местном референдуме. Данный срок в соответствии с законом, не может быть более трех месяцев.

Решение, которое принято на местном референдуме, может быть отменено или изменено только посредством принятия нового решения местного референдума, но не ранее чем через два года после принятия. Также оно может быть признано недействительным через суд в случаях: нарушения установленного порядка проведения, которое повлекло невозможность выявить действительную волю участников референдума, несоответствия устава муниципального образования федеральному и региональному законодательству, повлекшее невозможность выявить действительную волю участников референдума, несоответствия решения, принятого на местном референдуме федеральному и региональному законодательству. В случае признания результатов референдума недействительными, комиссия референдума назначает повторное голосование.

Рассуждая о сущности и значении местного референдума, необходимо отметить мнения некоторых ученых, считающих референдум «подменой представительных органов власти и снятием ответственности за принимаемые на референдуме решения, а также подменой профессионализма популизмом» —Комкова Г.Н., Шудра О.В.Организационно-правовые требования к проведению референдумов в муниципальных образованиях Российской Федерации // Муниципальное право. 1999. № 1. С. 50-55.. Мы не можем согласиться с данным суждением. Помимо исторической важности и значимости института референдума как высшей формы демократии, стоит сказать о том, что Конституция РФ закрепляет самостоятельное осуществление население местного самоуправления, и высшим проявлением такой самостоятельности является местный референдум. Как минимум данный факт, на наш взгляд, не позволяет считать рассматриваемый институт «подменой профессионализма популизмом».

§1.2. Конституционно-правовая основа местного референдума

Главным документом, закладывающим правовую основу институтов прямой демократии на местном уровне, является Конституция РФ. Статья 1 Конституции гласит, что Россия – есть демократическое государство, а это, в свою очередь, предполагает соблюдение демократических основ и принципов на всех уровнях власти, в том числе на самом низшем – местном. Вышесказанное также подтверждается ст. 3 Конституции РФ, которая говорит о том, что многонациональный народ – единственный источник власти в стране, осуществляет свою власть непосредственно, а также через государственные органы и органы местного самоуправления.

Местное самоуправление, помимо нахождения в системе публичной власти, также способствует развитию гражданского общества, общественных инициатив, прав и свобод человека и гражданина —См.:Кандибор П.И., Ильиных А.В. Проблемы реализации некоторых форм народовластия на местном уровне (на примере местного референдума) // Материалы секционных заседаний 54-й студенческой научно-технической конференции ТОГУ. 2014. С. 495-498.. Наиболее важными законодательными актами, регулирующими объект данной работы, являются: Федеральный закон№ 67-ФЗ,Федеральный закон № 131-ФЗ. Последний содержит отдельную главу о формах непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участии населения в осуществлении местного самоуправления. Стоит отметить, что данная глава (глава 5)  в структуре федерального закона находится выше, чем глава об органах местного самоуправления и должностных лицах местного самоуправления (глава 6). По-видимому, законодатель хотел подчеркнуть важность прямой демократии на местном уровне и необходимость осуществления власти с помощью закрепленных форм. Глава 5 ФЗ № 131-ФЗ содержит формы, которые позволяют решать вопросы местного значения непосредственно гражданам муниципального образования, опосредованно от органов местного самоуправления. Такими формами в соответствии с законом являются: местный референдум, муниципальные выборы, сход граждан, сход граждан, осуществляющий полномочия представительного органа муниципального образования,  голосование по изменению границ, преобразования муниципального образования, голосование по отзыву депутата.

Федеральный закон № 67-ФЗ не содержит положений, устанавливавших запрет проведения референдума одновременно с выборами в органы власти. По нашему мнению, это верно, т.к. наличие подобного положения свидетельствовало бы о равной силе референдума и выборов. В противном случае,закрепляя в Федеральном законе положение о невозможности проведения референдума одновременно с выборами в органы власти, мы, тем самым, ставим вопрос о проведении референдума в зависимость от выборов, что в демократическом государстве является недопустимым.

Статья 22 ФЗ № 131-ФЗ закрепляет общие правила проведения референдума на местном уровне. Процедурные моменты в основном содержит ФЗ № 67-ФЗ. Дополняют данный федеральный закон законы субъектов о местном самоуправлении, хотя, зачастую они не содержат положений, отличных от федерального закона, и в ряде субъектов РФ избирательные кодексы, которые затрагивают вопрос проведения местного референдума. Также, уставами муниципальных образований закрепляются положения об организации и проведении местного референдума.

Так как местный референдум проводится по вопросам местного значения, Федеральный закон № 131-ФЗ закрепил их перечень. Стоит отметить, что, несмотря на достаточно большой список, действительно существенных вопросов, по которым население имеет возможность принять решение самостоятельно, не так много. Даже, казалось бы, важнейший вопрос принятия  устава как главного нормативного правового акта муниципального образования, не может быть вынесен на референдум. Согласно ч.10 ст. 35 вышеназванного закона принятие устава муниципального образования, внесение в него изменений и дополнений относится к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования.

Инициаторами назначения местного референдума могут быть граждане РФ, имеющие право участвовать в местном референдуме, избирательные объединения, иные общественные объединения, в уставах которых предусмотрено участие в выборах и референдуме, и которые зарегистрированы в установленном порядке и в установленные законом сроки, а также представительный орган и глава муниципального образования, если их инициатива выдвинута совместно.

Инициаторы, за исключением представительного органа и главы муниципального образования обязаны собрать подписи в поддержку своей инициативы, количество которых устанавливается законом субъекта, но не может превышать пяти процентов от числа участников референдума, которые зарегистрированы в муниципальном образовании. После этого инициаторы обращаются в представительный орган местного самоуправления. Инициатива, которую совместно выдвинули представительный орган и глава муниципального образования, оформляется правовым актом данных органов.

К участию в местном референдуме допускаются граждане, которые проживают в пределах границ конкретного муниципального образования. Однако стоит заметить, что данное положение Федерального закона№ 131-ФЗ  не совсем сочетается с положениями Федерального закона№ 67-ФЗ. Ст. 22 данного закона содержит положения, позволяющие иностранным гражданам, которые постоянно проживают на территории муниципального образования, участвовать в референдуме, избирать и быть избранными в органы местного самоуправления. Единственным требованием в данном положении является наличие международного договора между Российской Федерацией и государством, гражданином которого иностранное лицо является. В настоящее время между РФ и рядом стран (Беларусь, Армения) заключены подобные международные договоры, позволяющие гражданам данных стран реализовывать свои избирательные права на местном уровне —См.:Коваленко Н.В. Указ. соч. С. 63..

После проведения референдума принятое решение должно быть опубликовано и обнародовано. Исполнение принятого решения обеспечивается органами муниципального образования в соответствии с разграничением полномочий между ними. Данные разграничения закрепляются в уставах соответствующих муниципальных образований.

Граждане, прокурор, органы местного самоуправления, и уполномоченные органы государственной власти имеют право обжаловать решение, принятое на местном референдуме, через суд.

Федеральный закон№ 131-ФЗ в определенных случаях предусматривает выявление мнения населения по различным вопросам. Данные случаи возможны при изменении границ муниципального образования, изменении границ муниципальных районов, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в их состав поселений и (или) населенных пунктов к территориям других муниципальных районов.

Инициаторами изменения границ муниципального образования являются граждане, органы местного самоуправления, федеральные органы власти. Население реализует свою инициативу по изменению границ в порядке, предусмотренном при выдвижении инициативы проведения референдума.

Ч.2 ст. 12 устанавливает, что изменение границ муниципальных районов, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в их состав поселений и (или) населенных пунктов к территориям других муниципальных районов, осуществляется с согласия населения данных поселений и (или) населенных пунктов, выраженного путем голосования, либо на сходах граждан, с учетом мнения представительных органов соответствующих муниципальных районов. Как видно из данного положения, мнение населения при изменении границ должно учитываться, однако при этом должно учитываться мнение представительного органа —См.:Гунина Т.Г. Сравнительный анализ институтов местного референдума и голосования по изменению границ (преобразованию) муниципальных образований // Вестник Чувашского университета. 2013. № 4. С. 127-132.. Аналогичные положения регламентируют ситуацию при изменении границ поселений, влекущем отнесение территорий отдельных входящих в их состав населенных пунктов к территориям других поселений.

Законодательство РФ позволяет инициировать местный референдум по вопросам преобразования муниципального образования. Но сами по себе различные преобразования предполагают неодинаковые пути учета мнения населения. Так, если объединяются два и более поселений, и это не влечет изменения границ иных муниципальных образований, согласие населения выражает представительный орган каждого из объединяемых поселений.

В случаях объединения поселения с городским округом согласие населения выражают соответствующие представительные муниципальные органы; поселение, объединенное с городским округом, утрачивает статус муниципального образования. Если объединяются два муниципальных района, и это не затрагивает других муниципальных образований, мнение населения выражают также представительные органы районов.

Если происходит разделение поселения, влекущее образование двух и более поселений, требуется согласие населения каждого из образуемых поселений, выраженного путем голосования либо на сходах граждан. Но разделение муниципального района осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительным органом муниципального района.

При наделении городского поселения статусом городского округа либо лишении его статуса городского округа требуются не только принятие по данному вопросу закона субъекта Российской Федерации, но и согласие населения соответствующего городского поселения, а также согласие населения муниципального района, из состава которого выделяется (в состав которого включается) соответствующее городское поселение. Это мнение населения городского поселения и мнение населения муниципального района выявляются путем голосования, проводимого раздельно на каждой территории. Причем изменение статуса городского поселения не допускается при отсутствии согласия на такое изменение населения городского поселения и (или) населения муниципального района.

Таким образом, из сказанного видно, что при территориальных изменениях в местном самоуправлении в ряде случаев применяются процедуры муниципальной демократии, имеющие схожую природу с местным референдумом. Однако институт голосования по изменению границ муниципального образования и местный референдум нельзя отождествлять, как зачастую это происходит на практике.

Ряд отечественных теоретиков, в частности В.В. Комарова, полагают, что голосование по изменению границ можно считать разновидностью местного референдума. Автор обосновывает это тем, что «сами отсылочные нормы по регулированию процедуры голосования указывают на нормы законодательства, регулирующего процесс подготовки и проведения референдума» —Комарова В.В. Формы непосредственной демократии в России: учебн. пособие, 2-е изд. М.: Проспект, 2011. С. 87.. Кроме того, В.В. Комарова считает, что формулировку «голосование» в Федеральном законе № 131-ФЗ необходимо изменить на «референдум» —См.:Комарова В.В. Референдум и сходные формы непосредственного народовластия (соотношения и проблемы) // Конституционное и муниципальное право. 2005. № 9. С. 16-22.. На наш взгляд, данная точка зрения является спорной. Голосование по изменению границ имеет ряд отличительных черт и не может считаться разновидностью референдума хотя бы потому, что обязательно для исполнения лишь в ряде случаев, в остальных же носит рекомендательный характер. Также в рассматриваемых институтах по разному регулируется вопрос проведения агитации: в процессе проведения местного референдума не допускается агитация со стороны государственных органов, органов местного самоуправления, а в голосовании по изменению границ такая агитация возможна. Кроме того, в отличие от местного референдума, где финансирование происходит исключительно из средств местного бюджета, закон не регулирует вопросы финансирования процедуры голосования по изменению границ муниципального образования.

Рассматривая конституционно-правовую основу местного референдума, хотелось бы также затронуть вопросы ответственности за нарушения при организации и проведении референдума. В юридической науке выделяют три вида юридической ответственности за нарушения законодательства о референдуме: конституционную, административную и уголовную ответственность —См.:Нудненко Л.А. Конституционное право России: учебник для бакалавров. М.: Юрайт, 2012. С. 282.. Основными различиями между ними являются основания привлечения к ответственности, санкции, субъектный состав, а также процессуальная форма реализации.

Правовой основой конституционно-правовой ответственности, касающейся проведения референдума, являютсяФЗ№ 67-ФЗ, а также законы субъектов РФ.

Основанием привлечения к ответственности является несоблюдение избирательного законодательства в процессе подготовки, проведения выборов, референдума —См.:Нудненко Л.А.Указ. соч.С. 283..

В качестве санкции за несоблюдение законодательства о референдуме в рамках конституционно-правовой ответственности могут быть применены следующие виды: отказ в регистрации инициативной группы, признание результатов референдума недействительными, отмена решения, принятого на референдуме.

Административная ответственность за нарушение законодательства о референдуме закрепляется Кодексом об административных правонарушениях —«Кодекс об административных правонарушениях» от 30.12.2001 № 195-ФЗ //Собрание законодательства РФ. 2002. № 1 (ч. 1). Ст. 1; 2016. № 18. Ст. 2515..

Объектом таких правонарушений являются общественные отношения в сфере организации и проведения референдумов. Данный вид правонарушений, в соответствии с КоАП, может быть совершен участниками  референдума, наблюдателями, в т.ч. иностранными и международными, представителями инициативной группы по проведению референдума, должностными лицами кредитных организаций, членами комиссий референдума, инициативной группой по проведению референдума, организациями, осуществляющими теле и (или) радиовещание, периодическими печатными изданиями, кредитными организациями.

Данные нарушения, а также санкции, предусмотренные за их совершение, содержатся в главе 5 КоАП (Административные правонарушения, посягающие на права граждан). Административная ответственность может наступать за нарушение права граждан на ознакомление со списком участников референдума (ст. 5.1 КоАП), отказ в предоставлении отпуска для участия в референдуме (ст. 5.7), проведение агитации по вопросам референдума в местах, где ее проведение запрещено (ст. 5.10), непредставление, неопубликование отчета, сведений о поступлении и расходовании средств, выделенных на подготовку и проведение референдума (ст.5.17), подделку подписей участников референдума (ст. 5.46) и иные противоправные действия. Полный перечень правонарушений содержится в ст.ст. 5.1-5.25, 5-45-5.52, 5.56 КоАП РФ. Стоит отметить, что основной санкцией за данный вид правонарушений является административный штраф, сумма которого варьируется от 500 до 30000 руб., в зависимости от субъекта правонарушение и самого деяния. Как видится, данный вид и размер санкции не является существенным и не может служить соразмерным наказанием за такие виды правонарушений как, например, подделка подписей участников референдума (ст. 5.46 КоАП).

Уголовная ответственность за нарушения прав при проведении референдума также присутствует и закрепляется Уголовным Кодексом РФ —«Уголовный кодекс Российской Федерации» от 13.06.1996 № 63-ФЗ //Собрание законодательства РФ. 1996. № 25. Ст. 2954; 2016. № 18. Ст. 2515.. Разграничение между административной и уголовной ответственностью происходит исходя из уровня общественной опасности при совершаемом нарушении закона. Так, уголовная ответственность наступает за воспрепятствование осуществлению гражданином права на участие в референдуме, работе комиссии референдума (ст.141 УК РФ) и за фальсификацию документов референдума или неправильный подсчет голосов (ст.142 УК). Ст. 142.1  предусматривает ответственность за фальсификацию итогов голосования. Также предусмотрена уголовная ответственность за нарушение финансирования деятельности инициативной группы или иного участника референдума (ст.141.1) Санкциями за совершение данных преступлений являются: штраф, принудительные работы, арест, лишение свободы.

§ 1.3. Становление и развитие института местного референдума в российском местном самоуправлении

Рассматривая институт местного референдума, необходимо также изучить этапы его становления в нашей стране. Изучение данного вопроса будет осуществляться в тесной связи с референдумом всенародным, т.к. именно он впервые был закреплен юридически, и он заложил основы данного института в государстве.

Первое юридически закрепленное положение о референдуме содержала в себе Конституция СССР 1977 года —Конституция (Основной закон) Союза Советских Социалистических Республик (принята на внеочередной седьмой сессии Верховного Совета СССР девятого созыва 7 октября 1977 г.) // СПС «Консультант плюс» <URL:https://www.consultant.ru/> (дата обращения: 01 мая 2016 г.)., которая устанавливала две формы непосредственного осуществления власти народом. Статья 5 Конституции СССР предусматривала: всенародное обсуждение и всенародное голосование, именуемое референдумом. Аналогичные положения были предусмотрены и статьей 5 Конституции РСФСР 1978 года. На местном уровне, где власть принадлежала местным Советам народных депутатов, Конституция проведение референдума не предусматривала. Статьи Конституций допускали проведение референдума по наиболее важным вопросам государственного значения. Кроме того, законы могли быть вынесены на референдум, посредством принятия решения Верховным Советом СССР.

Стоит отметить, что формально институт консультативного референдума в СССР на момент принятия Конституции 1977 года уже существовал, однако носил лишь консультативный характер. П. «д» ст. 9 Конституции СССР 1936 года —Конституция (Основной закон) Союза Советских Социалистических Республик (утверждена постановлением ЧрезвычайногоVIII Съезда Советов Союза Советских Социалистических Республик от 5 декабря 1936 г.) // СПС «Консультант плюс» <URL:https://www.consultant.ru/> (дата обращения: 01 мая 2016 г.). предусматривал возможность Президиуму Верховного Совета СССР  по своей воле или по требованию союзных республик проводить всенародный опрос. Однако на практике ни один подобный консультативный референдум проведен не был.

Несмотря на то, что и Конституция СССР 1977 г. и Конституция РСФСР 1978 г. закрепляли возможность проведения референдума на своей территории, его процесс и порядок законодательно закреплены не были. В этой связи ряд ученых настаивал на принятии специального закона, который бы регламентировал процессуальные моменты проведения референдума. Конкретные предложения делались В.Ф. Котоком —См.:Коток В.Ф. Референдум в системе социалистической демократии. М.: Наука, 1964. С. 120-121., рассматривающим вопрос содержания будущего закона и предлагавшего принять положения об общесоюзном референдуме. Данные предложения были весьма актуальны в связи с тем, что Президиум Верховного Совета СССР 12.12.1997 г. принял План организации работ по приведению законодательства СССР в соответствие с Конституцией СССР, согласно которому необходимо было разработать и принять, помимо прочего, данный акт.

Из двух предусмотренных форм непосредственного осуществления власти народом фактически применялось только всенародное обсуждение. Так, всенародное обсуждение применялось при принятии Конституции 1977 года. По статистике, в данном обсуждении приняло участие свыше 80 процентов советских граждан, которые внесли свыше 400 тыс. предложений, замечаний, дополнений —См.:Старостина И.А. Всенародные обсуждения: правовые возможности и практика // Вестник Московского университета. 1998. № 11. С. 36-38.. В отличие от принятия Конституции 1936 г., при принятии нового Основного Закона страны были в значительной степени учтены все предложенные гражданами замечания —См.:Там же.С. 38.. Однако вопрос всенародного голосования, а именно более четкая регламентация его процесса остались без должного внимания.

План организации работ по приведению законодательства СССР в соответствие с Конституцией 1977 г. должен был быть реализован к 1982 г. Данное мероприятие помимо всего прочего, предполагало принятие закона, регламентировавшего бы процедуру всенародного обсуждения, однако принятие данного закона растянулось до 1987 года, когда наконец был принят долгожданный Закон СССР «О всенародном обсуждении важнейших вопросов государственной жизни» —Ведомости ВС СССР. 1987. № 26. Ст. 387.. Данный акт впервые на официальном уровне закреплял процедуру всенародного обсуждения, а также стал являться нормативной основой для его практического применения. Однако референдум, как вторая форма непосредственного осуществления власти народом, закрепленная Конституцией 1977 года, продолжала оставаться неурегулированной.

В декабре 1990 года Съездом народных депутатов СССР был принят Закон СССР «О всенародном голосовании (референдуме) СССР» —Закон СССР от 27.12.1990 № 1869-1 «О всенародном голосовании (референдуме СССР)»// СПС «Консультант плюс» <URL:https://www.consultant.ru/> (дата обращения: 01 мая 2016 г.)., которым было предусмотрено проведение в стране народного голосования. Кроме того, им было также предусмотрено проведение консультативного референдума в целях выявления мнения населения по наиболее важным вопросам, относящиеся к ведению СССР.

За несколько месяцев до принятия союзного закона о референдуме аналогичные законы были приняты в Литве, Армении, Грузии, Азербайджане, Украине, Белоруссии, Молдавии.

Декларацией о государственном суверенитете РСФСР 1990 г. были провозглашены непосредственная и представительные формы осуществления власти народом. При этом устанавливалось, что вопрос о территории РСФСР может быть решен только в ходе референдума. Кроме того, в РСФСР также как и в других союзных республиках, был принят Закон «О референдуме РСФСР» —Закон РСФСР от 16.10.1990 № 241-1 «О Референдуме РСФСР» // СПС «Консультант плюс» <URL:https://www.consultant.ru/> (дата обращения: 01 мая 2016 г.)..

За период существования СССР народное голосование было проведено лишь однажды – 17 марта 1991 г. Главной задачей того референдума было выявление воли народа по вопросу сохранения на территории государства Союза ССР как обновленной федерации суверенных республик, в которой будут в полной мере гарантироваться права и свободы человека любой национальности, а также по вопросу введении поста Президента РСФСР.

70.12 %  граждан, участвовавших в референдуме, проголосовали за сохранение территориального единства СССР —См.: Сообщение Центральной комиссии референдума СССР об итогах референдума СССР, состоявшегося 17 марта 1991 года // Правда. 1991. № 57. С. 4.. Стоит отметить, что в референдуме не участвовала часть регионов – Латвийская ССР, Армянская ССР,  Молдавская ССР отказались от голосования на референдуме —См.:Чиркин В.Е. Конституционное право в Российской Федерации: Учебник. М.: Юристъ, 2002. С. 480..

Согласно ч.3 ст. 109 Конституции РСФСР 1978 г. Верховный Совет был обязан объявить референдум. Условием объявления законодательно было закреплено наличие решения Съезда народных депутатов либо требования не менее одного миллиона граждан РСФСР, либо же требования народных депутатов Верховного Совета РСФСР в количестве не менее трети от общего числа. Вопросы национально-государственного устройства страны, сохранения РСФСР как суверенного государства в составе  обновленного союза и реорганизации власти с введением поста Президента РСФСР, который бы избирался всенародным голосованием, после подписей более трети депутатов Верховного Совета были одобрены и было принято решение о проведении референдума РСФСР 17 марта 1991 г. Стоит отметить, что голосование по вопросу введения поста Президента в РСФСР проходило в один день с всесоюзным референдумом, о котором было упомянуто выше —См.: Там же. С. 483..

По итогам референдума РСФСР 71,38 % участвовавших проголосовали за введение поста Президента РСФСР —См.: Сообщение Центральной комиссии РСФСР по проведению референдумов // Российская газета. 1991. № 57 (103). С. 6.. В данном референдуме так же, как и во всесоюзном, не принимала участие часть регионов – Северо-Осетинская АССР, Чечено-Ингушская АССР, Тувинская АССР. В Коми АССР и Татарстане были предприняты попытки бойкотировать референдум —См.:Чиркин В.Е. Указ. соч. С. 485..

Подводя итоги референдума, газета "Известия" писала: "Принятие законов о референдумах и их периодическое проведение послужит важным стимулом и шагом на пути дальнейшего развития демократии. Наше общество достигло такого уровня политической активности масс, что неиспользование референдума как формы прямого выражения общественного мнения и непосредственного правотворчества народа в будущем оказало бы сдерживающее влияние на демократические процессы" — Об итогах референдума СССР, состоявшегося 17 марта 1991 года // Известия. 1991. 27 марта..

Некоторые советские ученые утверждали, что референдумы на местном уровне проводились и использовались для решения вопросов управления территорией —См.:Лучин В.О. Референдум и развитие социалистического самоуправления // Советское государство и право. 1988. №9. С. 28-30.

.

Статья 3 Конституции Российской Федерации 1993 года закрепляет возможность народу осуществлять власть непосредственно, либо с помощью, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Декларацией о государственном суверенитете РСФСР от 12.06.1990 г. также закреплено две аналогичные формы осуществления власти народом. При этом в Декларации установлено, что вопросы, связанные с территорией РСФСР могут быть решены только путем волеизъявления народа на референдуме.

Вскоре, после принятие указанных выше законов РСФСР, стала складываться правоприменительная практика референдумов.

Активное применение института референдума на территории бывшего СССР явилось следствием оживления политической жизни в области национальных отношений. Референдум стал конституционно-правовой формой, которая демонстрировала волю народа, национальности в вопросе самоопределения. Башкортостан и Татарстан утвердили посредством референдума декларации о суверенитете, республика Марий Эл и республика Дагестан проводили референдумы по земле и т.д. Стоит отметить, что часть данных референдумов проводилась с нарушением принятой в 1993 году Конституции РФ. Так, впоследствии, положения о суверенитете республики Татарстан были признаны Конституционным Судом несоответствующими Конституции РФ —Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 13 марта 1992 г. № П-Р3-I «по делу о проверке конституционности Декларации о государственном суверенитете Татарской ССР от 30 августа 1990 года, Закона Татарской ССР от 18 апреля 1991 года "Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) Татарской ССР", Закона Татарской ССР от 29 ноября 1991 года "О референдуме Татарской ССР", постановления Верховного Совета Республики Татарстан от 21 февраля 1992 года "О проведении референдума Республики Татарстан по вопросу о государственном статусе Республики Татарстан"» // СПС «Консультант плюс» <URL:https://www.consultant.ru/> (дата обращения: 01 мая 2016 г.)..

Подводя промежуточный итог, стоит отметить, что в процессе демократизации страны институт референдума стал серьезным механизмом для ее проведения. Посредством референдума в тот период решалось достаточное количество социально-экономических и политических вопросов, что свидетельствовало о заметной роли данного института. Однако в этот же период были проведены референдумы, результаты которых в соответствии с Конституцией 1993 года не могли быть признаны законными.

В 1995 году Государственная Дума РФ приняла Федеральный Конституционный Закон от 10.10.1995 № 2-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации», который внес определенные изменения в действующее ранее законодательство. Основным отличием был определившийся круг вопросов, по которым возможно проведение референдума. Закон СССР определял референдум как народное голосование по наиболее важным вопросам государственной жизни, республиканский Закон – как всенародное голосование по наиболее важным государственным и общественным вопросам. Новый же закон определял референдум как всенародное голосование по законопроектам, действующим законам и другим вопросам государственного значения.

Если первые два закона определяли предметом референдума «наиболее важные» вопросы государственного значения, то в новом законе отныне был закреплен перечень вопросов, по которому референдум проводится в обязательном порядке, и перечень вопросов, по которым референдум проводиться не может.

В 2004 г. Государственной Думой РФ был принят новый закон, регламентирующий организацию и проведение референдума – Федеральный Конституционный Закон от 28.06.2004 №5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации» —Собрание законодательства РФ. 2004. № 27. Ст. 2710; 2015. № 14. Ст. 2006., который действует в настоящее время.

Некоторые ученые считают —См.:Курячая М.М.Право на референдум в системе публично-политических прав граждан Российской Федерации. М.: Изд-во Моск. ун-та, 2007. С. 94., что отсутствие четкой конституционной регламентации институтов прямой демократии явилось толчком, благодаря которому законодатель начал развивать избирательное законодательство и законодательство о референдуме. Так, после принятия Федерального закона от 06.12.1994 № 56-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» на его основе законодателем был принят ряд нормативно-правовых актов, регламентирующих порядок избрания Президента РФ —Федеральный закон от 17 мая 1995 г. № 76-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации» (утратил силу) // СПС «Консультант плюс» <URL:https://www.consultant.ru/> (дата обращения: 01 мая 2016 г.)., а также депутатов Государственной Думы —Федеральный закон от 21.06.1995 № 90-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (утратил силу) // СПС «Консультант плюс» <URL:https://www.consultant.ru/> (дата обращения: 01 мая 2016 г.).. В настоящее время данные федеральные законы утратили силу.

Дальнейшее развитие избирательного законодательства идет по пути увеличения правовых норм и детализации процесса выборов и референдума. Однако принятые нормы, на наш взгляд, в большей степени затягивают и усложняют процедуру проведения референдума. Следствием этого является крайне редкое использование института непосредственного осуществления власти народом в РФ.

В 2002 году был принят очередной базовый закон, регламентирующий процесс организации и проведения референдума в стране – Федеральный закон от 12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».

Согласно Конституции РФ, местный референдум является высшей формой непосредственного осуществления населением местного самоуправления, наряду с муниципальными выборами. Однако, по мнению ряда ученых, данный институт рассматривается законодателем в качестве факультативного механизма осуществления прямой демократии на местном уровне —См.:Сергеев А.А. Институт местного референдума в законодательстве Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. 2004. № 2. С. 17-19.. Основным же механизмом являются муниципальные выборы. Кроме того, обязательным проведение местного референдума возможно лишь в случае решения вопроса самообложения граждан, согласно ст. 56 Федерального закона № 131-ФЗ, что также подтверждает его второстепенность по отношению к выборам —См.:Лапин А. Е. Нечаева О. В. Перспективы и проблемы развития форм непосредственной демократии в системе местного самоуправления//Известия высших учебных заведений. Поволжский регион. Общественные науки. 2011. № 3. С. 23-28.. На наш взгляд, данное мнение является небезосновательным и имеет право на жизнь. Статистика проведения референдума за последние 10 лет, представленная Центральной избирательной комиссией, лишь подтверждает вышесказанное —Информация получена на официальном сайте Центральной Избирательной Комиссии: <URL:http://www.vybory.izbirkom.ru/region/izbirkom/> (дата обращения – 02 мая 2015 г.)..

Несмотря на представленное ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» в п. 4 ст. 12 право федеральным законом, конституцией (уставом), законом субъекта или же уставом муниципального образования устанавливать перечень вопросов, по которым в обязательном порядке проводился бы местный референдум, данные возможности остаются фактически не реализованными. Кроме вопросов самообложения граждан муниципального образования, о которых было сказано ранее, не удалось найти законодательно закрепленных случаев, в которых бы местный референдум был обязателен. В данной ситуации нам видится явное желание законодателя использовать диспозитивную норму при решении подобных вопросов.

В настоящее время ФЗ № 131-ФЗ по-прежнему не предоставляет широких возможностей населению решать вопросы местного значения, и институт местного референдума продолжает использоваться крайне редко. К полномочиям, которые бы в обязательном порядке осуществлялись непосредственно населением с помощью референдума, закон относит лишь вопросы введения и использования самообложения граждан муниципального образования. Такое же решение ранее было предусмотрено пунктом 3 статьи 8 ФЗ от 25.09.1997 № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» (утратил силу) —Собрание законодательства РФ. 1997. № 39. Ст. 4464.. Данное решение, как кажется, продиктовано отнюдь не важностью вопросов самообложения граждан. Во главу угла здесь ставится желание избежать коллизии с налоговым законодательством: добровольные платежи не должны обладать качествами налогов и сборов, следовательно, они не могут устанавливаться иначе как самим населением. В данном случае мы можем говорить об инициативном использовании местного референдума, т.е. по мере необходимости.

Исходя из рассмотренного выше, можно сделать вывод о том, что развитие института местного референдума в нашей стране вышло достаточно скомканным. После периода советской власти, когда возможность проведения референдума только декларировалась, в период распада СССР население стало активно прибегать к использованию нового для себя института. Возможность решать вопросы местного и государственного значения гражданам непосредственно дала толчок к демократизации общества. Однако после периода активного использования населением данной формы прямой демократии количество проводимых местных референдумов значительно снизилось и остается таким до сих пор. Причиной этого, на наш взгляд, является деятельность законодателя, который вместе с детализацией процедуры организации и проведения местного референдума устанавливал сложности и ограничения, отталкивающие граждан от реализации своего права на референдум. Данные ограничения существуют до сих пор и выражаются, в частности, в ограниченном круге вопросов референдума, запутанной процедуре инициирования референдума, ее длительности и иных проблемах, которые будут рассмотрены далее.

ГЛАВА II. ОРГАНИЗАЦИЯ И ПРОВЕДЕНИЕ МЕСТНОГО РЕФЕРЕНДУМА

§2.1. Порядок и особенности инициирования местного референдума

Одной из важнейших стадий проведения и организации местного референдума является его инициирование. Субъектами инициирования в соответствие с Федеральным законом № 131-ФЗ являются граждане РФ, которые имеют право участвовать в референдуме, избирательные объединения, общественные объединения, в уставах которых предусмотрена возможность участия в референдуме, представительный орган муниципального образования и глава местной администрации в случае выдвижения инициативы совместно.

Закон устанавливает обязательное условие при выдвижении инициативы проведения местного референдума гражданами, избирательными или общественными объединениями – сбор подписей в поддержку инициативы. Точное количество данных подписей устанавливается законом субъекта РФ, однако не может составлять более пяти процентов от числа участников референдума, которые зарегистрированы на территории соответствующего муниципального образования. Инициатива вышеназванных субъектов оформляется в форме ходатайства.

В случае выдвижения совместно главой местной администрации и представительным органом, инициатива оформляется в виде правового акта.

В целях выдвижения инициативы проведения местного референдума законом предусмотрено создание инициативной группы. Субъектами создания инициативной группы могут быть гражданин или граждане РФ, которые имеют право участвовать в местном референдуме. Количество человек, входящих в инициативную группу в каждом муниципальном образовании может устанавливаться самостоятельно и зависит от положений закона субъекта, в котором данное муниципальное образование находится, а также от положений устава муниципального образования. Однако федеральным законом установлено минимальное количество граждан, имеющих право на участие в референдуме, которые должны составлять инициативную группу. В соответствии со ст. 36 ФЗ № 67-ФЗ состав инициативной группы по проведению местного референдума не может быть менее 10 человек.

Важным процедурным моментом является составление ходатайства, с которым инициативная группа обращается в избирательную комиссию муниципального образования. Ходатайство должно включать в себя, прежде всего, вопрос или вопросы, которые предлагаются для вынесения на местный референдум. Помимо этого, в ходатайстве необходимо указание фамилии, имени, отчества членов группы, даты и места рождения, серии, номера и даты выдачи паспорта или документа его заменяющего, с указанием органа, которым документ был выдан. Кроме того ходатайство должно содержать адреса мест жительства каждого члена группы и лиц, которые уполномочены действовать от ее имени на территории проведения предполагаемого местного референдума. К подписанному всеми участниками инициативной группы ходатайству должен быть приложен протокол собрания группы, на котором было решено выдвигать инициативу проведения местного референдума. В течение 15 дней со дня поступления ходатайства комиссия референдума рассматривает его, а также приложенные документы и принимает решение: о направлении документов в представительный орган муниципального образования в случае их соответствия требованиям ФЗ № 67-ФЗ, конституции (уставу), закону субъекта РФ, уставу муниципального образования, либо об отказе в регистрации инициативной группы в случае его нарушения данным правовым актам.

Срок проверки документов, полученных представительным органом от комиссии референдума, согласно ФЗ № 67-ФЗ не может быть более 20 дней с момента их поступления. В случае признания представительным органом муниципального образования соответствия выносимого на референдум вопроса Федеральному закону № 67-ФЗ, комиссия референдума регистрирует инициативную группу. Процедура регистрации завершается выдачей регистрационного свидетельства, а также информационным сообщением в СМИ об этом событии. Срок регистрации инициативной группы по проведению референдума не может превышать 15 суток со дня, когда представительный орган признал выносимый вопрос соответствующим требованиям вышеуказанного закона. В случае признания представительным органом вопроса, выносимого на референдум, не соответствующим ФЗ № 67-ФЗ, комиссия отказывает группе в регистрации. Отказ обязательно должен быть мотивирован, основания отказа должны быть указаны в решении комиссии, которое передается инициативной группе. Основаниями для отказа в регистрации инициативной группу могут являться допущенные нарушения Конституции Российской Федерации, федеральных законов, конституции (устава), законов субъекта или же устава муниципального образования.

Обязательным является дальнейшее назначение и проведение местного референдума в случае соблюдения порядка и сроков выдвижения инициативы инициативной группой, а также в случае соблюдения ее реализации. Орган местного самоуправления может принять решение по существу вопроса, выносимого на местный референдум, однако данный факт не может являться причиной, исключающей проведение референдума по данному конкретному вопросу —См.:Бялкина Т.М. Компетенция местного самоуправления: проблемы теории и правового регулирования. М.: Проспект, 2009. С. 127.. Назначение референдума, как было указано ранее, осуществляет орган местного самоуправления, но в случае отсутствия указанного органа или же в случае, когда данным органом затягивается принятие решения – назначение осуществляет суд.

Обратиться в суд с требованием о назначении местного референдума в случае его неназначения органом местного самоуправления имеют право граждане, избирательные объединения, глава муниципального образования, органы государственной власти субъекта РФ, прокурор. В случае назначение местного референдума судом обязанности по его организации исполняет избирком муниципального образования, а обеспечивает исполнительный орган власти субъекта РФ, в котором находится данное муниципальное образование. Статьей 15 Федерального закона № 67-ФЗ установлено, что проведение голосования на референдуме возможно только в воскресенье. Положения данной статьи также запрещают проводить голосование на референдуме в предпраздничные и нерабочие праздничные дни, в дни, следующие за нерабочим праздничным, а также в воскресенье, объявленное рабочим днем. Не менее чем за 45 дней до голосования решение о назначении референдума обязано быть опубликовано в СМИ.

Необходимо отметить ряд особенностей, сопровождающих стадию инициирования местного референдума. Анализируя ФЗ № 131-ФЗ, можно сделать вывод о наличии двух разновидностей референдума, которые различаются по порядку инициирования и кругу решаемых вопросов. Забегая вперед, стоит отметить, что, на наш взгляд, данное разграничение не совсем понятно и очевидно с юридической точки зрения и может вызывать трудности при его использовании правоприменителем.

В юридической литературе существует мнение —См.:Ежевский Д.О. Проблемы инициирования и проведения местных референдумов в Российской Федерации // Вестник Московского университета МВД России. 2011. № 6. С. 99-104., о том, что 30-дневный срок назначения местного референдума представительным органом муниципального образования, установленный ФЗ № 131-ФЗ, отсчитывается с момента подачи инициативной группой по проведению референдума ходатайства о регистрации такой группы. Такое предположение представляется некорректным, поскольку в соответствии со статьей 22 Федерального закона № 131-Ф местный референдум назначается представительным органом местного самоуправления в течение 30 дней не с момента подачи ходатайства о регистрации инициативной группы, как было указано выше, а с даты поступления необходимых документов, к которым относятся, в том числе, протокол сбора подписей и подписные листы.

Однако, как нам видится, процедура выдвижения инициативы все же крайне затянута. На решение вопросов по регистрации инициативной группы может уйти до 50 дней: 15 дней при рассмотрении комиссией референдума ходатайства и принятие решение о его направлении в представительный орган, 20 дней проверки представительным органом вопроса, выносимого на референдум, 15 дней на принятие решения комиссией референдума о регистрации инициативной группы после проверки представительным органом вопроса референдума. На наш взгляд, участие комиссии референдума на данном этапе не является необходимостью и лишь затягивает процесс регистрации. Однако, законодатель, как кажется, не желает идти по пути доступности института местного референдума и уже на стадии регистрации инициативной группы по проведению референдума сознательно затрудняет процесс. А если учитывать процесс сбора подписей, который не может длиться менее 20 дней, проверку подписей в течение 15 дней, а также 30 дней на принятие решения о назначении местного референдума представительному органу – в совокупности вся процедура организации и подготовки может занимать до115 дней, т.е. почти 4 месяца. Данные цифры, как кажется, отталкивают значительное число энтузиастов, желающих провести местный референдум.

Разновидностью местного референдума, о которой было сказано ранее, является местный референдум по вопросу определения структуры органов местного самоуправления вновь образованного муниципального образования. Данный референдум проводится в случаях, когда было образовано новое муниципальное образование на межселенной территории или же если муниципальное образование было преобразовано. Данный референдум, закрепленный частью 5 статьи 34 ФЗ № 131-ФЗ, вызывает определенное непонимание у авторов данной работы.

Прежде всего, стоит отметить, что, как и обычный местный референдум, данное мероприятие могут инициировать только жители муниципального образования. Данная инициатива должна быть выдвинута в течение месяца после вступления в силу закона субъекта РФ об установлении границ муниципального образования. Однако встает вопрос, хватит ли времени уполномоченным органам на проведение регистрации и составление списка избирателей. ФЗ №131-ФЗ не содержит положений хоть как-то раскрывающих данный вопрос, а ФЗ № 67-ФЗ закрепляет, что регистрация (учет) избирателей должна проводиться два раза в год – по состоянию на 1 января и 1 июля. Можно предположить, что данная работа, не будет проведена в такой короткий срок, и, следовательно, списков избирателей не будет. Это важно потому, что, как мы знаем, участниками инициативной группы по проведению референдума могут быть только лица, имеющие право на участие в местном референдуме. Исходя из этого, можно сделать вывод о том, что инициативная группа попросту не сможет быть сформирована в течение месяца.

Еще одной проблемой является и то, что в соответствии с пунктом 3 статьи 14 Федерального закона № 67-ФЗ право инициировать местный референдум есть у избирательных объединений и иных общественных объединений, в уставах которых предусмотрена возможность участвовать в референдуме. Однако в указанном нами выше случае данные субъекты в инициировании участвовать не смогут.

Стоит отметить, что для данного вида местного референдума закон предусматривает сбор подписей в количестве не менее трех процентов от общей численности граждан образуемого  муниципального образования, имеющих право участвовать в референдуме.

Как мы знаем, для «классического» референдума количество подписей, необходимых для выдвижения инициативы проведения референдума инициативной группой не может быть более пяти процентов, и устанавливается законом субъекта РФ, в котором данное муниципальное образование находится. Таким образом, в вопросе определения структуры органов местного самоуправления вновь образованного муниципального образования законодатель установил чуть более доступные условия для инициирования референдума.

Учитывая изложенное, логичным видится внесение изменений в законодательство о референдуме, в которых была бы подробно расписана процедура инициирования и проведения местного референдума, а также снятие излишних барьеров, установленных для его инициирования. Положительным примером отношения законодателя к народной инициативе по проведению референдума, по нашему мнению, может являться закрепленный законом сниженный барьер количества собранных подписей в поддержку проведения референдума по вопросу определения структуры органов местного самоуправления вновь образованного муниципального образования.

§2.2 Этапы проведения местного референдума

В юридической науке выделяют несколько стадий организации и проведения референдума —См.:Васильев В.И. Указ. соч.  С. 87.:

  1. Назначение референдума;
  2. Подготовка референдума;
  3. Проведение референдума;
  4. Реализация решения референдума.

Каждая стадия включает в себя определенные этапы, которые мы рассмотрим ниже.

Начальной стадией в процессе организации и проведения референдума является его назначение. Правом инициирования местного референдума обладают граждане РФ, имеющие право участвовать в референдуме, избирательные объединения, общественные объединения, в уставах которых предусмотрена возможность участвовать в референдуме, а также совместно представительный орган муниципального образования и глава местной администрации.

Порядок реализации гражданами РФ, а также общественными объединениями права инициировать референдум можно разделить на два этапа: организационный этап и этап сбора подписей —См.:Корж Е.Г. Правовое обеспечение местного самоуправления в Российской Федерации: проблемы и пути развития // Известия ЮФУ. 2012. № 8(133). С. 254-258..

На первом этапе указанным субъектам инициирования необходимо образовать инициативную группу. Согласно ст. 36 ФЗ № 67-ФЗ каждый гражданин, имеющий право на участие в референдуме, может образовать инициативную группу. Данная группа не должна иметь численность менее 10 человек, которые, в свою очередь, также должны иметь право участвовать в референдуме в конкретном муниципальном образовании.

Статья 37 Федерального закона № 67-ФЗ устанавливает необходимость сбора подписей в поддержку инициативы проведения местного референдума. Количество данных подписей определяется законом субъекта Российской Федерации, но не может превышать пяти процентов от числа участников референдума, зарегистрированных на территории соответствующего муниципального образования.

Часть 1 ст. 38 гласит, что наличие необходимого количества подписей, которые собраны в поддержку инициативы проведения референдума, является основанием для назначения референдума.

Закон допускает предоставление большего количества подписей, однако данное количество не должно превышать 10 процентов от числа необходимых для регистрации назначения референдума подписей. Если же для назначения референдума необходимо представить менее 40 подписей, то в таком случае количество требуемых подписей может быть превышено, но не более чем на две  подписи.

Закон предусматривает процедуру проверки подписей участников референдума, достоверности сведений о них. Проверенными могут быть все представленные подписи или же их часть, но не менее 20% от числа подписей, необходимых для назначения референдума. Подписи для проверки отбираются путем случайной выборки (жребия).

Проверке и учету не подлежат подписи, которые и содержатся в подписных листах, но исключены (вычеркнуты) инициаторам  проведения референдума, если это специально оговорено ими в подписном листе или в протоколе об итогах сбора подписей до представления подписных листов в комиссию референдума.

Сокращения, которые содержатся в подписных листах, не могут служить основанием для признания подписи недействительной, если такое сокращение не препятствует однозначному восприятию данных сведений.

Субъект инициирования местного референдума имеет право обжаловать через суд признание подписи в подписном листе недействительной.

Необходимо сказать о том, что для подтверждения достоверности подписей, признанных недействительными, достаточно представить судебному органу документы, которые подтверждают данные, содержащиеся в подписных листах. Также стоит добавить, что сокращения и технические ошибки, содержащиеся в подписных листах, не являются основаниями для непризнания подписей действительными —Апелляционное определение Московского областного суда от 24.14.2014 по делу № 33-15039/2014 // Единая база данных решений судов общей юрисдикции Российской Федерации: <URL:http://судебныерешения.рф/bsr/case/7019398> (дата обращения – 01 мая 2016 г.)..

Также, ряд авторов считает, что неразборчиво указанные данные, например, фамилия, имя и отчество, не могут являться основанием для признания их недействительными —См.:Петухова Н.В., Барнашов А.М.Правовые ограничения времени инициирования, назначения и проведения референдумов: конституционно-правовой опыт России и зарубежных стран // Современное право. 2012. № 4. С. 32..

Стоит отметить, что в соответствие с ч. 6 ст. 38 Федерального закона № 67-ФЗ представитель инициативной группы имеет право присутствовать при процедуре проверки подписей. Также он имеет право присутствовать и при процедуре выборки подписей для проверки. Соответствующий представитель должен быть извещен о проведении этих мероприятий.

Итогом проверки подписных листов является составление итогового протокола с указанием количества заявленных подписей, количества представленных подписей и количества проверенных подписей. Также указывается количество подписей, которые были признаны недостоверными и недействительными. Стоит отметить, что при признании подписей недостоверными и недействительными указываются основания (причины) признания их таковыми. Копия итогового протокола передается уполномоченному представителю инициативной группы, но не позднее, чем за двое суток до заседания комиссии, на котором будет рассмотрен вопрос о назначении референдума.

В случае если уполномоченный орган признал количество достоверных подписей недостаточным, у представителя инициативной группы есть право требовать получения помимо копии итогового протокола, также заверенных копий ведомостей проверки подписных листов. Обязательным требованием является указание основания признания недействительными подписей, а также указание номера папки, подписного листа и строки в подписном листе, в которой содержатся данные подписи. Кроме того, представитель инициативной группы имеет право получить документы, на основании которых подписи были признаны недействительными (недостоверными). Обязательно приложение итогового протокола к решению комиссии о результатах выдвижения инициативы проведения референдума. Закон не допускает повторную проверку подписных листов, их исправление, внесение каких-либо дополнений, а также аналогичные действия в отношении протокола комиссии.

В случае установления соответствия порядка выдвижения инициативы проведения референдума закону, комиссия референдума в течение 15 дней с момента, когда инициативная группа представила подписные листы и протокол об итогах сбора подписей, направляет данные документы, а также копию своего постановления в представительный орган муниципального образования, который уполномочен принимать вопрос о назначении референдума. Копия постановления комиссии референдума также должна быть направлена инициативной группе.

В случае если в проведении референдума инициативной группе отказано, комиссия референдума обязана в течение суток выслать копию соответствующего решения представителю инициативной группы. В данном решении должны быть указаны мотивы соответствующего отказа.

Комиссия референдума может отказать в проведении референдума в соответствии с частью 25 статьи 38 ФЗ №67-ФЗ в случаях если:

  1. Среди документов, которые были представлены для назначения референдума, отсутствуют документы, наличие которых обязательно законом для назначения референдума;
  2. Из числа подписей, представленных комиссии для назначения референдума, более 10 процентов собраны в местах, в которых в соответствии с законом их сбор запрещен;
  3. Представлено недостаточное количество достоверных подписей или выявлено более 10 процентов недостоверных (недействительных) от общего числа подписей, которые отобраны на проверку. Стоит отметить, что в случае, если для назначения референдума необходимо собрать менее 200 подписей и количество достоверных подписей достаточно – данное основание не может быть применено;
  4. Инициативная группа по проведению референдума не создала фонд референдума, кроме случаев, когда создание данного фонда необязательно. Добавим, что отсутствие средств в данном фонде не может являться основанием для отказа комиссией референдума;
  5. Инициативной группой при осуществлении процедуры организации референдума было использовано более пяти процентов средств, не входящих в фонд референдума;
  6. Инициативной группой при осуществлении процедуры организации референдума было использовано более пяти процентов денежных средств от общего размера фонда референдума;
  7. Членом или членами инициативной группы было использовано свое служебное и (или) должностное положение.

Полный перечень оснований закреплен ч.25 ст. 38 Федерального закона № 67-ФЗ.

Если комиссия референдума приняла решения отказать в проведении референдума, на членов соответствующей инициативной группы налагается запрет инициировать референдум с вопросом, схожем по смыслу или содержанию, в течение двух лет.

Важной частью подготовительной стадии организации и проведения референдума является информирование населения. Данную функцию исполняют органы местного самоуправления, организации, которые осуществляют выпуск СМИ, физические и юридические лица в соответствии с ФЗ № 67-ФЗ. Стоит отметить, что все решения относительно референдума, подлежат опубликованию в СМИ.

Комиссия референдума также исполняет обязанности по информированию населения о референдуме —См.:Гранкин И.В. Законодательное обеспечение прямой демократии на муниципальном уровне // Конституционное и муниципальное право. 2012. № 7. С. 36. . В ее функцию входят предоставление информации об адресах избирательных участков, номерах участковых комиссии, времени работы. Основной объем информации поступает через СМИ.

С этим связаны определенные мероприятия, проводимые в других странах, направленные на информирование населения о предстоящем референдуме. Так, в Швейцарии предусмотрена рассылка текста закона или постановления, по которому будет проводиться референдум. Данная рассылка осуществляется не позднее четырех недель до дня проведения голосования. В США, штат Калифорния, этот срок еще больше – 3-4 месяца —См.: Маковская В.В. Зарубежное избирательное право. М.: Норма, 2009. С. 284..

В Австрии Федеральной Конституцией и законом о народном голосовании 1972 г. закреплена обязанность бургомистра обнародовать постановление о народном голосовании за 14 дней до дня голосования. В объявлении также указывается, что граждане, имеющие право участвовать в голосовании, могут ознакомиться с законодательным решением в течение 10 дней в строго определенные часы, которые, к слову, не могут быть менее четырех в день —См.: Там же. С. 287..

В Венгрии, в соответствии с законодательством, все республиканские СМИ обязаны публиковать информацию о грядущем референдуме, а также текст документов, которые выносятся на референдум.

Отсутствие данного комплекса мероприятий в нашей стране видится существенной проблемой. Безусловно, информирование населения муниципального образования требует определенных финансовых затрат и сопряжено с техническими трудностями. Однако, установление более четкой и осознанной процедуры информирования, на наш взгляд, необходимо для повышения значимости референдума, для более «масштабного» участия населения в решении вопросов местного значения.

Как видится, рассылку подробной информации о референдуме могли бы осуществлять комиссии референдумов, однако законодательно такие процедуры в РФ не закреплены.

На наш взгляд, информирование граждан о предстоящих референдумах не осуществляется должным образом. Процесс информирования подменен принципом гласности подготовки и проведения референдума. Данный принцип находит свое отражение в следующих положениях:

  1. Решения комиссий по проведению референдума Российской Федерации публикуются в печати и передаются другими средствами массовой информации;
  2. Доводятся до сведения граждан итоги голосования и результаты референдума;
  3. На заседаниях комиссий вправе присутствовать уполномоченные представители зарегистрированной инициативной группы, представители средств массовой информации.

Пункт 5 ст. 45 ФЗ № 67-ФЗ закрепляет обязанность публиковать сообщения о референдуме отдельным информационным блоком, без комментариев, не отдавая предпочтение инициативной группе по проведению референдума.

Пункт 7 указанной статьи содержит положения, устанавливающие запрет публикаций (обнародования) данных об итогах голосования в день голосования и до момента окончания голосования на территории соответствующего муниципального образования.

Статья 46 Федерального закона № 67-ФЗ закрепляет возможность опубликования (обнародования) результатов опросов общественного мнения.

Данной статьей устанавливается, что опубликование (обнародование) результатов опросов общественного мнения по поводу референдума есть разновидность информирования участников референдума.

Средства массовой информации, публикующие информацию подобного рода, обязаны указывать наименование организации, которая проводила опрос. Кроме того необходимо указывать время проведения опроса, число опрошенных, метод сбора информации, регион, точную формулировку вопроса, статистическую погрешность, лицо, заказавшее проведение опроса и лицо, оплатившее его проведение и публикацию результатов.

Также, закон устанавливает запрет на опубликование (обнародование) результатов общественного мнения в течение пяти дней до дня голосования. Также в данный период времени запрещается предоставлять информацию о прогнозах результатов референдума и иных исследований, связанных с данным мероприятием.

В данной связи видится обоснованным мнение Т.А. Рабко, Т.М. Толстой, А.В. Федорова, которые считают, что под подобную формулировку, помимо всего прочего, могут также попадать научные книги, статьи, связанные с избирательным правом, ведь фактически данные работы также содержат исследования, касающиеся референдума —См.:Рабко Т.А., Толстая Т.М., Федоров А.В.Федеральный закон об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан России: проблемно-практический комментарий. М.: Издательство МГУ, 2003. С.86-90.. Формулировка «проводимыми», по их мнению, также не вносит понимания, поскольку публикации в статьях, книгах связаны со всеми выборами, в т.ч. и с «проводимыми». Кроме того, как утверждают авторы, каждые выборы являются «проводимыми» в силу своего периодического повторения —См.:Рабко Т.А., Толстая Т.М., Федоров А.В.Указ. соч. С.89..

Агитация является очередным этапом подготовительной стадии местного референдума. Стоит добавить, что она также имеет место и на стадии проведения местного референдума. Часть.1 ст. 48 ФЗ № 67-ФЗ предоставляет право проводить агитацию по вопросам местного референдума в допускаемых законом формах и законными методами.

Агитации по вопросам референдума, согласно ч.3 ст. 48, может проводиться:

  1. На каналах организаций телерадиовещания и в периодических печатных изданиях и сетевых изданиях;
  2. Посредством проведения агитационных публичных мероприятий
  3. Посредством выпуска и распространения печатных, аудиовизуальных и других агитационных материалов;
  4. Иными не запрещенными законом методами.

Закон закрепляет, что инициативная группа вправе самостоятельно определять содержание, формы и методы своей агитации. Устанавливается самостоятельное ее проведение, а также возможное привлечение иных лиц в целях ее проведения.

Стоит отметить, что Закон устанавливает запрет на участие в агитации лиц, которые, на момент проведения голосования, не достигнут возраста 18 лет. Запрету проведения агитации также подвергнуты и иные субъекты:

  1. Федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ, иные государственные органы, органы местного самоуправления;
  2. Лица, замещающие государственные и муниципальные должности, государственные и муниципальные служащие, лица с использованием своего служебного положения;
  3. Лица, являющиеся членами органов управления организаций независимо от форм собственности, за исключением политических партий, при исполнении ими своих должностных и служебных обязанностей;
  4. Воинские части, военные учреждения и формирования ;
  5. Благотворительные и религиозные организации, учрежденные ими организации, а также члены и участники религиозных объединений при совершении обрядов и церемоний;
  6. Комиссии, члены комиссий с правом решающего голоса;
  7. Иностранные граждане, за исключением случаев, когда они имеют право участвовать в местном референдуме;
  8. Международные организации и международные общественные движения;
  9. Представители организаций, осуществляющих выпуск средств массовой информации, и представители редакций сетевых изданий при осуществлении ими профессиональной деятельности;
  10. Лица, в отношении которых решением суда в период проводимой избирательной кампании, кампании референдума установлен факт нарушения ограничений, предусмотренных, рассматриваемым законом (призывы к насилию, к экстремистской деятельности, расовой ненависти, социальной ненависти и т.д.).

Центральная избирательная комиссия, а также органы, которые обеспечивают соблюдение прав и свобод в области массовой информации, в соответствии с законом издают специальную инструкцию, которая содержит порядок предоставления времени в эфире для агитации «за» или «против» вопроса референдума —См.:Павлова М.В. Избирательный процесс как разновидность социальной деятельности // Конституционное и муниципальное право. 2009. №3. С.155..

К сожалению, невозможно однозначно понять, кто имеет возможность воспользоваться предоставленным правом на агитацию, но вероятно, простым гражданам, захотевшим данное право на агитацию реализовать, это вряд ли удастся. Причиной этого нам видится отсутствие материальных возможностей для проведения агитационной компании у рядовых граждан, т.к. данное мероприятие сопровождается существенными тратами, которые далеко не все могут себе позволить.

Достаточно интересно данный вопрос решается в зарубежных странах. Так, испанский Закон о Референдуме от 18.01.1980 допускает бесплатное использование государственных СМИ в целях проведения агитационной компании референдума политическим группам, которые представлены в Генеральных кортесах —См.:Живодрова Н.А. Развитие института референдума в зарубежных странах // Правовая политика государства: теория, история, практика. Сборник научных статей. 2012. №8. С. 376.. Разделение эфирного времени происходит пропорционально количеству депутатских мест, которые получили политические объединения на последних выборах.

Стоит рассмотреть аспекты, касающиеся сроков проведения агитации. Ч.2 ст. 49 Федерального закона № 67-ФЗ устанавливает, что агитация по вопросам референдума начинается за 28 суток до дня голосования и заканчивается в ноль часов по местному времени дня, который предшествует голосованию. В день голосования и предшествующий ему день агитация по вопросам референдума запрещена.

Зарубежная практика так же, как и в России, демонстрирует достаточно жесткие условия сроков проведения агитации по вопросам референдума. Так, в Испании временная продолжительность агитационной компании не может составлять менее 10 дней и более 20 дней —См.:Живодрова Н.А. Указ. соч. С. 377.. В течение пяти дней до дня, предшествующего голосованию, запрещено осуществлять публикации, распространять информацию о результатах опросов, исследованиях общественного мнения, которые прямо или косвенно имеют отношения к вопросу референдума.

Законом установлен запрет на вывешивание агитационных материалов на памятниках, обелисках, зданиях, сооружениях, а также в помещениях, имеющих культурную, историческую, архитектурную ценность. Также запрещено вывешивать агитационные материалы в помещениях комиссий референдума и в помещениях участков референдума.

Также запрещается агитация, сопряженная с предоставлением гражданам бесплатных или на льготных условиях товаров, услуг, ценных бумаг. Запрещается и выплата денежных средств в процессе агитации.

Завершается подготовительная стадия обсуждением, целью которого является получение информации по содержанию и направленности воли граждан муниципального образования, участвующих в местном референдуме. Итоги обсуждения не несут юридических последствий для муниципальных органов, однако позволяют учитывать предложения, внесенные по предмету референдума.

На наш взгляд, обоснованным является мнение, высказанное В.Н. Мамичевым —См.:Мамичев В.Н. Референдум в законодательстве зарубежных стран и России: историко-правовое исследование: дисс. канд. юрид. наук. Ставрополь, 2000. С. 37. относительно отсутствия механизма учета мнений граждан, которые высказались в процессе обсуждения предложений. В ситуациях, когда референдум проводится по вопросам принятия какого-либо правового решения, органы власти не только могут, но и обязаны учитывать мнения граждан, высказанных на обсуждении.

В данной связи интересным выглядит зарубежный опыт обсуждений, применяемых в США на местных референдумах. Так, в 2009 году в штате Калифорния в обсуждениях по вопросу референдума о закрытии Национального парка высказались более восемнадцати процентов населения штата —См.:Ковалева А.И. Сравнительное конституционное право. М: Манускрипт, 2011. С. 215., что, на наш взгляд, отражает степень причастности и вовлеченности граждан в деятельность органов власти, а также отражает уровень интереса политической сферой и сферой общественной жизни.

Ряд отечественных ученых, в частности В.Т. Кабышев —См.:Кабышев В.Т. Конституционное право России: учебно-методический комплекс. Саратов: Изд-во ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права», 2010.С. 237., выступили с предложением внести изменения в законодательство о выборах и референдуме. Главной идеей данных предложений является внесение положений, предусматривающих возможность реализовывать предложения, которые были высказаны на обсуждениях вопроса референдума.

Аналогичных взглядов на данный вопрос также придерживается В.В. Комарова —См.:Комарова В.В. Формы непосредственной демократии в муниципальном правотворчестве. М.: Формула права, 2012. С. 87., считающая необходимостью закрепить обязанность инициатора референдума вносить в содержание вопроса или проекта, который выносится на референдум, поправки, поддержанные не менее чем 10 процентами граждан, имеющих право участвовать в референдуме.

Следующим важным этапом местного референдума является  непосредственно голосование, как процессуальная форма выявления воли граждан муниципального образования.

По нашему мнению, содержание данной стадии не исчерпывается исключительно организационно-техническими действиями, осуществляемыми государственными и иными органами в ходе подготовки референдума, так как они не относятся к процессуально-правовой сфере. Тем не менее, она включает в себя правовые действия названных органов, осуществляемые путем использования процессуальных прав и обязанностей, обеспечивая тем самым процесс принятия решения на референдуме непосредственно гражданами.

При осуществлении данной стадии уполномоченные органы осуществляют ряд действий, например:

  1. Образовывают участки голосования;
  2. Составляют списки граждан, имеющих право участвовать в референдуме;
  3. Утверждают формы бюллетеня для голосования, а также текст.

Федеральный закон № 67-ФЗ закрепляет, что участвовать в голосовании не имеют права граждане России, признанные судом недееспособными, а также содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда. Также, в местном референдуме не могут участвовать граждане, не зарегистрированные на территории конкретного муниципального образования.

Завершающим этапом местного референдума является подведение его итогов и реализация принятого решения. На этой стадии комиссия референдума выясняет два важных вопроса: состоялся ли референдум, и какое решение приняли граждане по существу вынесенных на него вопросов. В случае признания референдума состоявшимся, муниципальные органы обязаны принять меры по реализации решения, которое принято на референдуме.

При подведении итогов референдума и объявлении результатов его голосования, муниципальный орган не вправе по своему усмотрению признать или не признать голосование и придать ему правовую несостоятельность. Он лишь решает вопрос о существовании определенного факта в правовой сфере, и его решение имеет декларативный характер.

§ 2.3 Проблемы правового регулирования организации и проведения местного референдума

Рассмотрим ряд правовых и практических проблем, возникающих при организации и проведении местного референдума, которые, как нам кажется, являются весьма важными и требуют решения, т.к. непосредственно влияют на эффективность самого института местного референдума.

Часть 2 ст. 3 Конституции РФ гласит, что референдум – это форма высшего непосредственного выражения власти народа. На муниципальном уровне право на референдум закреплено Федеральным законом №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

В целях реализации гражданами своего права на местный референдум, закон предусмотрел для органов местного самоуправления выполнение определенных обязанностей. Так, в соответствии со ст. 22 ФЗ № 131-ФЗ, представительный орган муниципального образования обязан назначить местный референдум, опубликовать решение, которое на нем принято, а также, исполнить данное решение.

Как мы знаем, Федеральный закон № 67-ФЗ для выдвижения инициативы проведения референдума устанавливает обязанность создания инициативной группы, численность которой должна составлять не менее 10 человек. Стоит сказать, что иного варианта выдвижения инициативы законом не предусмотрено. Однако до 2005 года инициатором проведения референдума могло быть общественное объединение, руководящий орган которого мог выступать в качестве инициативной группы. При этом его численность не была важна. Федеральный закон от 21.07.2005 № 93-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации» устранил данный субъект инициативы выдвижения местного референдума. На наш взгляд, данная позиция законодателя была ошибочна. Подобные действия явно не способствуют развитию гражданского общества, а также развитию применения гражданами местного референдума как формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления. Несущественное, как может показаться, изменение законодательства, в любом случае способствовало установлению препятствий для реализации форм прямой демократии гражданами на местном уровне.

По статистике, местный референдум является формой непосредственного осуществления населением местного самоуправления, которой готовы воспользоваться 35 % населения РФ —См.:Бутырина М.В. Местное самоуправление – основа формирования гражданского общества // Вестник Ивановского государственного энергетического университета. 2010. № 1. С. 19.. В данном случае местный референдум уступает лишь одной форме прямой демократии – муниципальным выборам. В данной связи видится логичным изложение ч.1 ст. 36 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» в редакции от 12.07.2002 г.

Ч.2 ст. 36 ФЗ № 67-ФЗ закрепляет, что инициативная группа обращается в избирательную комиссию посредством направления «ходатайства» о регистрации инициативной группы. Данное ходатайство, как было рассмотрено ранее, содержит  себе вопрос, который будет вынесен на местный референдум, персональные данные каждого члена группы. К ходатайству, подписанному членами группы, также прилагается протокол заседания группы, на котором выдвигалась инициатива проведения референдума. Стоит обратить внимание на сам термин «ходатайство». Современные словари дают ему синонимы и толкуют как «просьба, петиция, прошение, челобитная» —См.:Александрова З.Е. Словарь синонимов русского языка. М.: Русский язык, 2005. С. 291.. Исходя из этого, можно сделать вывод о том, что законом подразумевается «прошение» со стороны субъектов инициирования референдума к комиссии референдума. Такая формулировка видится неуместной, т.к. право на местный референдум закреплено Конституцией РФ, и граждане не могут «просить» данное положение, они могут реализовывать предоставленное им правомочие в установленном порядке. Вполне возможно, что с юридической точки зрения этот аспект не вызывает серьезных противоречий и не является фундаментальным, однако, как кажется, данная формулировка искусственно искажает равное положение общества и государства. Давление отношений «начальник-подчиненный» в вопросе реализации гражданами своего права на решение вопросов местного значения, на наш взгляд, неуместно и неправильно. В этом случае целесообразным видится замена формулировки «обращается с ходатайством» на формулировку «представляет документы для регистрации инициативной группы по проведению референдума».

Также, на наш взгляд, необходимо рассмотреть вопрос участия избирательной комиссии муниципального образования в процессе организации и проведения местного референдума. Ее участие в данном процессе кажется нам не совсем верным.

Прежде всего, стоит отметить, что в части 2 статьи 39 Федерального закона №131-ФЗ избирательная комиссия муниципального образования закрепляется в качестве муниципального органа. Вместе с тем, избирательная комиссия не входит в структуру органов местного самоуправления, соответственно им не являясь. Само понятие «муниципальный орган» является достаточно неопределенным с юридической точки зрения и вызывает дискуссии в научных кругах. Так, по мнению Ю.И. Гревцова и Е.Б. Хохлова в категории «муниципальный орган» нет практического смысла, и она является «химерой фантомного характера» —Гревцов Ю.И., Хохлов Е.Б. О юридико-догматических химерах в современном российском правоведении // Правоведение. 2007. № 2. С. 26.. Данные авторы предлагают в целях устранения коллизий юридического характера убрать данный термин, а также передать полномочия по назначению местного референдума, по оказанию организационного содействия избиркомам в подготовке и проведении референдума от муниципального органа органу местного самоуправления.

Однако данные предложения, как кажется, не меняют существующего положения в процедуре организации и проведения местного референдума. Необходимо заметить, что из толкования части 2 статьи 3 Конституции РФ следует, что избирательные комиссии не являются органами публичной власти по причине того, что не являются органами местного самоуправления. Из данного заключения мы можем сделать вывод о том, что у избирательных комиссий в принципе не может быть полномочий по регистрации и нерегистрации инициативной группы, т.к. своими решениями относительно этого вопроса они де-факто решают, будет проводиться референдум или нет. Кроме того, на начальном этапе избирательной комиссии, собственно, нечего считать, ведь решение о сборе подписей в поддержку референдума принимается представительным органом местного самоуправления.

Исходя из этого, на наш взгляд, документы инициативной группы по проведению местного референдума должны напрямую поступать представительному органу местного самоуправления, где данная группа и должна регистрироваться.

После приема документов, представленных инициативной группой, представительному органу местного самоуправления, необходимо определиться с тем, соответствует ли вопрос, выносимый инициативной группой на референдум, законодательству или нет. Только после определения через обсуждения в депутатских комиссиях с дальнейшим решением представительного органа допустимости выносимого вопроса, можно проводить процедуру регистрации инициативной группы по проведению референдума. Отметим, что до этой стадии избирательная комиссия участия в организации и проведении референдума не принимает, т.к. по сути, ее предназначением является сугубо техническая, счетная функция – подсчет подписей, которые собраны инициативной группой в поддержку проведения референдума, а также, в случае проведения референдума, подсчет голосов и подведение результатов голосования. Осуществление ей данных функции обуславливается своей  независимостью  от органов местного самоуправления. В настоящее время процесс направления документов с ходатайством о регистрации инициативной группы не напрямую в представительный орган, а через комиссию референдума, на наш взгляд, лишь затягивает процедуру организации референдума.

Еще одним неоднозначным положением, касающимся обязанности органов местного самоуправления содействовать реализации политических прав граждан муниципального образования, является абзац 2 ч.5 ст.22 ФЗ № 131-ФЗ. Данный норма закрепляет обязанность суда назначить местный референдум в случае его неназначения представительным органом местного самоуправления в указанный законом срок. Стоит отметить и то, что субъектами обращения в суд являются ограниченный перечень лиц: граждане, глава муниципального образования, избирательные объединения, избирательная комиссия субъекта Российской Федерации, органы государственной власти субъекта Российской Федерации, прокурор. При этом законодателем никак не закреплен вопрос ответственности представительного органа за непринятие решения о назначении местного референдума в срок 30 дней со дня поступления документов, на основании которых назначается референдум.

Необходимо отметить, что ст. 45 закона все-таки закрепляет ответственность представительного органа муниципального образования в процессе организации и проведения местного референдума – в части непринятия актов, способствующих реализации решений, принятых населением на референдуме. Как видится, вопрос ответственности органов муниципальной власти законодателем затронут в наименьшей степени. Безусловно, отсутствие ответственности представительного органа не способствует «здоровому» использованию института местного референдума, а в серьезной степени затягивает данный процесс.

В данной ситуации нам представляется логичным, в случае просрочки установленного срока принятия решения представительным органом местного самоуправления более 30 дней, главе субъекта Российской Федерации на основании обращения жителей муниципального образования ставить вопрос о роспуске представительного органа местного самоуправления в порядке ч. 1 ст. 73 ФЗ № 131-ФЗ. Кроме того, такая мера может стать своеобразной гарантией от государства (в лице представительного органа субъекта РФ) в реализации гражданами важнейшего права на местный референдум.

Говоря о практическом применении института референдума, необходимо отметить, что политико-правовая жизнь не характеризуется активным его использованием. Для рассмотрения вопроса практики применения местных референдумов необходимо обратиться к статистике. По данным Центральной избирательной комиссии с 2006 по 2016 гг. в муниципальных образованиях Российской Федерации было проведено 1224 местных референдума. Стоит отметить, что на 2013 год число проведенных референдумов равнялось 304. Цифры свидетельствуют о том, что за последние три года использование местного референдума гражданами значительно выросло. Однако необходимо отметить и тот факт, что из 85 субъектов РФ за последние 10 лет местные референдумы проводились лишь в 39, в основном в одних и тех же – Кировская область, Татарстан, субъекты Дальневосточного федерального округа. В крупных субъектах как, например, в Свердловской области – лишь единожды за последние 10 лет, в Московской области – семь раз, в Ленинградской области – два раза —Информация получена на официальном сайте Центральной Избирательной Комиссии: <URL:http://www.vybory.izbirkom.ru/region/izbirkom/> (дата обращения – 02 мая 2015 г.).. Поэтому, несмотря на общее возрастающее число проведенных местных референдумов в последние годы, мы можем констатировать, что в масштабах всего государства в использовании данного института по-прежнему наблюдается застой. Кроме того, если обратить внимание на вопросы, выносимые на референдум, то это в основном вопросы, касающиеся территориального преобразования, либо вопросы самообложения граждан.

Закон Нижегородской области от 20.07.2006 № 75-З «О референдуме Нижегородской области» —Правовая среда. 2006. № 7-9(680-682)(приложение к газете "Нижегородские новости", N 17(3429), 01.02.2006). определяет местный референдум как форму прямого волеизъявления граждан Российской Федерации по наиболее важным вопросам местного значения. Данное положение закрепляет возможность участия в референдуме только граждан РФ. Однако ч.10 ст. ФЗ № 67-ФЗ закрепляет возможность участия в местном референдуме также иностранных граждан, в случае, если между РФ и государством, гражданином которого иностранное лицо является, заключен соответствующий международный договор. Безусловно, при решении подобных вопросов будет использовано федеральное законодательство, однако наличие таких коллизий между ФЗ и практически всеми законами субъектов о референдуме вызывает недоумение, а также свидетельствует о низком уровне законотворчества в государстве.

Кроме того, дискуссию вызывает сама формулировка «наиболее значимые вопросы». Непонимание вызывает критерий выделения «наиболее значимых» вопросов. В условиях, когда каждый человек определяет для конкретного вопроса свою степень значимости, тяжело объективно определить круг «наиболее значимых» вопросов для всех. В данной связи видится логичным отказаться от формулировки «наиболее значимые вопросы» по подобию того, как это сделано в ФКЗ от 28.06.2004 № 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации».

Также, стоит рассмотреть еще один интересный вопрос, связанный с законодательством о местном референдуме. Как было отмечено ранее, в соответствии ФЗ № 67-ФЗ местный референдум проводится по наиболее важным вопросам местного значения. Федеральный закон № 131-ФЗ  закрепляет, что местный референдум проводится в целях решения населением вопросов местного значения, без дифференциации на более важные или менее важные. Данное противоречие, безусловно, создает препятствия для правоприменителя, которому необходимо самостоятельно определять степень важности тех или иных вопросов, выносимых на местный референдум.

Помимо вышеуказанного противоречия, существует еще одна интересная деталь. ФЗ № 131-ФЗ в ст. 14-16 содержит перечень вопросов, которые могут выноситься на местный референдум. Ч.1 ст.14 закрепляет вопрос формирования, утверждения, исполнения местного бюджета и контроль за его исполнением, как один из вопросов, который может быть вынесен на местный референдум. Однако, данный же вопрос, согласно п. «г» ч.8 ст.12 Федерального закона №67-ФЗ  запрещен для вынесения на местный референдум. Необходимо отметить, что ч.6 ст.1 ФЗ № 67-ФЗ устанавливает, что федеральные законы, конституции (уставы), законы субъектов РФ, иные нормативные правовые акты о выборах, референдумах не должны противоречить настоящему закону. В случае противоречия применяются нормы данного федерального закона. Конечно, данное положение позволяет преодолеть коллизию, возникающую при применении двух вышеуказанных федеральных законов, однако не снимает имеющихся противоречий и в очередной раз подтверждает необходимость приведения законодательства о референдуме в порядок.

Что касается процедурных моментов, то и здесь граждане сталкиваются с определенными проблемами при реализации своего права на местный референдум. Законом, как было сказано ранее, закрепляется обязанность сбора подписей в поддержку инициативы проведения референдума. Точное количество данных подписей устанавливается законом субъекта РФ, но не может быть более пяти процентов от числа участников референдума, зарегистрированных на территории муниципального образования. Как считает И.В. Гранкин —См.:Гранкин И.В. Указ. соч. С. 26., данное условие дает возможность легко блокировать проведение местных референдумов в городах-миллионниках или других крупных городах, посредством установления законом субъекта максимального процента необходимых подписей. Видится весьма затруднительным сбор подписей по установленной форме в таком количестве.

По результатам рассмотрения актуальных проблем в процессе организации и проведения местного референдума необходимым видится внесение ряда изменений в действующее законодательство и практику его применения. Авторами данной работы разработаны следующие предложения:

  1. Внесение изменений в процедуру инициирования местного референдума. Обращение с ходатайством о регистрации группы должно направляться не в комиссию референдума, а напрямую в представительный орган, который и регистрировал бы инициативную группу. Данное изменение позволит значительно сократить срок стадии инициирования, который в настоящее время может достигать 50 дней, а также упростить задачу граждан на данном этапе.
  2. Расширение вопросов, которые могут решаться гражданами на местном референдуме. Прежде всего, необходимо предоставить гражданам возможность решать вопросы определения структуры органов местного самоуправления, а также  принимать устав муниципального образования и вносить в него поправки. Введение данных положений позволит гражданам решать важнейшие вопросы местного значения и, в определенной степени, будет гарантировать стабильность устава.
  3. Дополнение Федерального закона № 131-ФЗ в части, касающейся ответственности представительного органа муниципального за непринятие решения о назначении местного референдума в 30-дневный срок. Также видится возможным установление персональной административной ответственности лиц, ответственных за непринятие актов, способствующих реализации решений, принятых на референдуме.
  4. Правовое разделение процедур проведения выборов и местного референдума. Действие ФЗ № 67-ФЗ в большей степени распространяется на избирательный процесс. Закон не всегда корректно регулирует отношения связанные непосредственно с процедурой проведения референдума, что порождает неопределенность в данном процессе.
  5. Внесение в Федеральный закон № 67-ФЗ и Федеральный закон № 131-ФЗ положений, касающихся проведения обсуждений по проектам нормативно-правового акта, выносимым на местный референдум. Данные процедуры помогут выявить мнения граждан по принимаемому акту, а также осуществить его доработку в соответствии с внесенными замечаниями.
  6. Законодательное установление возможности проводить голосование на местном референдуме в течение нескольких дней по усмотрению органов местного самоуправления. Данная норма позволит гражданам, не имеющим возможность в силу трудовой занятости прийти на голосование в воскресный день в определенные часы, поучаствовать в решении вопросов местного значения, что отразится на объективности принимаемого решения. Подобная практика уже используется в зарубежных странах —Информация получена на интернет-портале «Ныхас»: <URL:http://www.nykhas.ru/49686/v-litve-predlagaut-v-dva-dnia-provesti-r/t> (дата обращения – 03 мая 2016 г.)..
  7. Внесение дополнений в Федеральный закон № 67-ФЗ, касающихся проведения агитации в агитационный период через сеть «Интернет». Условия агитации, установленные ст. ст. 49, 50-52, 54, в части сроков и предоставления площадок для размещения агитационных материалов должны распространяться в сети «Интернет». В связи с тем, что число активных интернет-пользователей с каждым годом возрастает, данное нововведение позволит вовлечь большее количество жителей муниципального образования в процесс проведения местного референдума и будет способствовать повышению политической активности и культуры.
  8. Закрепление положений в Федеральном законе № 67-ФЗ, позволяющих голосовать на местном референдуме через сеть «Интернет». Подобный порядок проведения голосования будет способствовать большему числу участников референдума, а также позволит голосующим выражать свою позицию по вынесенному вопросу с «удобного места». Стоит отметить, что голосование на референдуме через интернет активно практикуется за рубежом —Информация получена на интернет-портале «Российский миротворец»: <URL:http://www.peacekeeper.ru/ru/?module=news&action=view&id=29153> (дата обращения – 03 мая 2016 г.)..

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Местное самоуправление является неотъемлемой частью государственного устройства в современном мире. Его наличие позволяет нам рассуждать о степени демократичности данного конкретного государства. Местный уровень организации власти предполагает возможность более тесного «сотрудничества» с гражданами конкретного населенного пункта, ведь в теории местное самоуправление создано именно для того, чтобы властная система, организованная на местах, способствовала решению «локальных» проблем населения.

Как и на высших уровнях власти, на муниципальном уровне функционирует институт представительства, при котором граждане определенного муниципального образования избирают депутатов в представительный орган, а также, в определенных случаях, главу муниципального образования.

В целях решения «локальных» проблем на конкретной территории в современном демократическом мире закреплены определенные механизмы, посредством которых население имеет возможность принимать решения по конкретным вопросам не через представителей (представительный орган), а напрямую. «Прямая» демократия предоставляет каждому жителю муниципального образования самостоятельно, без «посредников» поучаствовать в управлении своей территорией и решить насущные вопросы.

Одной из форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления является рассмотренный нами институт местного референдума. Данный институт представляет собой голосование населения на определённой территории по вопросам местного значения в соответствии с законодательством РФ.

Полученные в работе результаты основаны на изучении научных трудов, анализе законодательства РФ, ее субъектов и муниципальных образований о местном референдуме, а также отечественной практике, сложившейся при реализации права граждан на местный референдум. Новизна работы определяется анализом, обобщением научных трудов по рассматриваемому вопросу и нормативных актов, регулирующих отношения, связанные с организацией и проведением местного референдума, а также предложениями по изменению действующего законодательства.

Рассмотрев теоретические аспекты, вопросы, связанные с   правовым регулированием местного референдума, вопросы практического его применения, мы можем сделать выводы о том, что в нашей стране данный институт имеет ряд проблем, которые мешают его нормальному, «здоровому» функционированию.

Как было указано в основной части работы, правовое регулирование организации и проведения местного референдума нуждается в изменении и доработке. Противоречия между федеральными законами, регулирующие отношения, связанные с референдумом, вопросы, которые одновременно разрешены и запрещены для вынесения на местный референдум различными нормативно-правовыми актами, отсутствие ответственности представительного органа за неназначение в срок местного референдума, иные проблемы права – все это не способствует нормальному пониманию и правоприменению.

Что касается практического применения и процессуальных моментов, то здесь также присутствует ряд негативных моментов. Запутанная процедура выдвижения инициативы проведения местного референдума, условия по сбору подписей, при которых в определенных случаях просто невозможно будет их выполнить, срок их сбора, общее количество времени, затрачиваемое на осуществление всех мероприятий по организации и проведению, и иные проблемы практического характера являются причиной печальной статистики по проведению местного референдума в нашей стране, которая была представлена в работе.

Необходимо проводить работу по информированию населения о местном референдуме. Выносимый вопрос должен быть доступен для понимая рядовому гражданину. Требуется осуществлять разъяснения гражданам последствий их выбора той или иной стороны в решаемом вопросе. Помимо совершенствования законодательства о референдуме, процесс вовлечения граждан в решение проблем муниципального образования может являться толчком к развитию и использованию местного референдума.

Говоря обобщенно, стоит отметить, что наличие проблем и сложностей характерно не только для конкретной формы прямой демократии, но и для других форм. Кроме того, «закрытостью» для граждан отличается не только местный уровень власти, но и уровень субъекта, а также федеральный. Государство идет по пути установления запретов и создания условий, с которыми население не сможет справиться.

Касаемо местного референдума, наряду с выборами, главной составляющей демократии, необходимо отметить зарубежный опыт применения и функционирования данного института. Обыденностью стало проведение местных референдумов в Швейцарии, США, Франции. Представительные органы активно используют данный механизм для того чтобы не только предоставлять возможность населению решать свои проблемы самостоятельно, но и выявлять общественное мнение на те ли иные вопросы, ведь кто кроме населения знает свои проблемы и нужды лучше.

Как кажется, для решения проблем применения местного референдума в России необходима комплексная работа нормотворческого характера, практического применения. Необходимо изучать зарубежный опыт проведения местных референдумов, опираясь на данный опыт, внедрять эффективные схемы функционирования данного института. Если у государства существует цель улучшать и развивать местное самоуправление, в частности институт местного референдума, необходимо не только декларировать данное желание —Информация получена на официальном интернет-представительстве Президента России в сети «Интернет»: <URL:http://kremlin.ru/events/president/news/19480> (дата обращения – 03 мая 2016 г.)., но и предпринимать существенные практические шаги для улучшения, потому что на данном этапе, по нашему мнению, положение дел не укладывается в современную концепцию муниципального строительства.

БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК

Нормативные правовые акты:

  1. Конституция Российской Федерации // принята всенародным голосованием 12.12.1993.
  2. Федеральный Конституционный Закон от 28.06.2004 №5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации» (в редакции от 06.04.2015) //Собрание законодательства РФ. 2004. № 27. Ст. 2710; 2015. № 14. Ст. 2006.
  3. «Уголовный кодекс Российской Федерации» от 13.06.1996 № 63-ФЗ (в редакции от 01.05.2016) //Собрание законодательства РФ. 1996. № 25. Ст. 2954; 2016. № 18. Ст. 2515.
  4. «Кодекс об административных правонарушениях» от 30.12.2001 № 195-ФЗ (в редакции от 01.05.2016) //Собрание законодательства РФ. 2002. № 1 (ч. 1). Ст. 1; 2016. № 18. Ст. 2515.
  5. Федеральный закон от 12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»(в редакции от 05.04.2016) // Собрание законодательства РФ. 2002. № 24. Ст. 2253. 2016. № 15. Ст. 2054.
  6. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»(в редакции от 15.02.2016) //Собрание законодательства РФ. 2003. № 40. Ст. 3822; 2016. № 7. Ст. 905.
  7. Закон Нижегородской области от 20.07.2006 № 75-З «О референдуме Нижегородской области» (в редакции от 21.12.2015) // Правовая среда. 2006. № 7-9(680-682)(приложение к газете "Нижегородские новости", N 17(3429), 01.02.2006).
  8. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 13 марта 1992 г. № П-Р3-I «по делу о проверке конституционности Декларации о государственном суверенитете Татарской ССР от 30 августа 1990 года, Закона Татарской ССР от 18 апреля 1991 года "Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) Татарской ССР", Закона Татарской ССР от 29 ноября 1991 года "О референдуме Татарской ССР", постановления Верховного Совета Республики Татарстан от 21 февраля 1992 года "О проведении референдума Республики Татарстан по вопросу о государственном статусе Республики Татарстан"» // СПС «Консультант плюс» <URL:https://www.consultant.ru/> (дата обращения: 01 мая 2016 г.).
  9. Конституция (Основной закон) Союза Советских Социалистических Республик (утверждена постановлением ЧрезвычайногоVIII Съезда Советов Союза Советских Социалистических Республик 05.12.1936) (утратила силу) СПС «Консультант плюс» <URL:https://www.consultant.ru/> (дата обращения: 01 мая 2016 г.).
  10. Конституция (Основной закон) Союза Советских Социалистических Республик (принята на внеочередной седьмой сессии Верховного Совета СССР девятого созыва 07.10.1977) (утратила силу) СПС «Консультант плюс» <URL:https://www.consultant.ru/> (дата обращения: 01 мая 2016 г.).
  11. Федеральный Конституционный Закон от 10.10.1995 № 2-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации» (утратил силу)СПС «Консультант плюс» <URL:https://www.consultant.ru/> (дата обращения: 01 мая 2016 г.).
  12. Закон СССР от 27.12.1990 № 1869-1 «О всенародном голосовании (референдуме СССР)» (утратил силу)// СПС «Консультант плюс» <URL:https://www.consultant.ru/> (дата обращения: 01 мая 2016 г.).
  13. Закон РСФСР от 16.10.1990 № 241-1 «О Референдуме РСФСР» (утратил силу) // СПС «Консультант плюс» <URL:https://www.consultant.ru/> (дата обращения: 01 мая 2016 г.).
  14. Федеральный закон от 06.12.1994 № 56-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации»(утратил силу) // СПС «Консультант плюс» <URL:https://www.consultant.ru/> (дата обращения: 01 мая 2016 г.).
  15. Федеральный закон от 17.05.1995 г. № 76-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации» (утратил силу) // СПС «Консультант плюс» <URL:https://www.consultant.ru/> (дата обращения: 01 мая 2016 г.).
  16. Федеральный закон от 21.06.1995 № 90-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (утратил силу) // СПС «Консультант плюс» <URL:https://www.consultant.ru/> (дата обращения: 01 мая 2016 г.).
  17. Федеральный закон от 25.09.1997 № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» (утратил силу)// СПС «Консультант плюс» <URL:https://www.consultant.ru/> (дата обращения: 01 мая 2016 г.).

Книги, брошюры, статьи:

  1. Адамская Л.В. Основные формы развития демократии на муниципальном уровне // Российская наука и образование сегодня: проблемы и перспективы. 2016. № 1(8).
  2. Авакьян С.А. Конституционно-правовые проблемы локального уровня развития демократии в Российской Федерации // Право и государство. 2013. № 1(58).
  3. Александрова З.Е. Словарь синонимов русского языка. М.: Русский язык, 2005.
  4. Астафичев П.А. Муниципальное право России. М.: Инфра-М, 2010.
  5. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: учебник для ВУЗов. М.: Норма, 2009.
  6. Белоусова Е.В. Избирательная комиссия муниципального образования - муниципальный орган с неопределенным статусом // Российский юридический журнал. 2010. № 4.
  7. Бутырина М.В. Местное самоуправление – основа формирования гражданского общества // Вестник Ивановского государственного энергетического университета. 2010. № 1.
  8. Бялкина Т.М. Компетенция местного самоуправления: проблемы теории и правового регулирования. М.: Проспект, 2009.
  9. Васильев В.И. Муниципальное право России. М.: Юстицинформ, 2012.
  10. Гранкин И.В. Законодательное обеспечение прямой демократии на муниципальном уровне // Конституционное и муниципальное право. 2012. № 7.
  11. Гревцов Ю.И., Хохлов Е.Б. О юридико-догматических химерах в современном российском правоведении // Правоведение. 2007. № 2.
  12. Гунина Т.Г. Сравнительный анализ институтов местного референдума и голосования по изменению границ (преобразованию) муниципальных образований // Вестник Чувашского университета. 2013. № 4.
  13. Ежевский Д.О. Проблемы инициирования и проведения местных референдумов в Российской Федерации // Вестник Московского университета МВД России. 2011. № 6.
  14. Ермаков В.Г. К вопросу о реализации Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Научные ведомости Белгородского государственного университета. 2008. № 4.
  15. Живодрова Н.А. Развитие института референдума в зарубежных странах // Правовая политика государства: теория, история, практика. Сборник научных статей. 2012. №8.
  16. Кандибор П.И., Ильиных А.В. Проблемы реализации некоторых форм народовластия на местном уровне (на примере местного референдума) // Материалы секционных заседаний 54-й студенческой научно-технической конференции ТОГУ. 2014.
  17. Кабышев В.Т. Конституционное право России: учебно-методический комплекс. Саратов: Изд-во ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права», 2010.
  18. Ковалева А.И. Сравнительное конституционное право. М: Манускрипт, 2011.
  19. Коваленко Н.В. Право на местный референдум как муниципальное политическое право и его обеспечение органами местного самоуправления // Общество и право. 2014. № 2(48).
  20. Комарова В.В. Референдум и сходные формы непосредственного народовластия (соотношения и проблемы) // Конституционное и муниципальное право. 2005. № 9.
  21. Комарова В.В. Новые формы народовластия или старый референдум? // Законодательство и экономика. 2009. № 5.
  22. Комарова В.В. Формы непосредственной демократии в России: учебн. пособие, 2-е изд. М.: Проспект, 2011.
  23. Комарова В.В. Формы непосредственной демократии в муниципальном правотворчестве. М.: Формула права, 2012.
  24. Комарова В.В. Референдумный процесс в Российской Федерации: учебн. пособие: под ред. д-ра юрид. наук О.Е. Кутафина. М.: Директ-Медиа, 2014.
  25. Комкова Г.Н., Шудра О.В.Организационно-правовые требования к проведению референдумов в муниципальных образованиях Российской Федерации // Муниципальное право. 1999. № 1.
  26. Корж Е.Г. Правовое обеспечение местного самоуправления в Российской Федерации: проблемы и пути развития // Известия ЮФУ. 2012. № 8(133).
  27. Коток В.Ф. Референдум в системе социалистической демократии. М.: Наука, 1964.
  28. Курячая М.М.Право на референдум в системе публично-политических прав граждан Российской Федерации. М.: Изд-во Моск. ун-та, 2007.
  29. Лапин А. Е. Нечаева О. В. Перспективы и проблемы развития форм непосредственной демократии в системе местного самоуправления//Известия высших учебных заведений. Поволжский регион. Общественные науки. 2011. № 3.
  30. Лучин В.О. Референдум и развитие социалистического самоуправления // Советское государство и право. 1988. №9.
  31. Маковская В.В. Зарубежное избирательное право. М.: Норма, 2009.
  32. Мамичев В.Н. Референдум в законодательстве зарубежных стран и России: историко-правовое исследование: дисс. канд. юрид. наук. Ставрополь, 2000.
  33. Миронов Н.М. Правовое регулирование муниципальных выборов и референдумов // Адвокат. 2004. № 8.
  34. Нудненко Л.А. Конституционное право России: учебник для бакалавров. М.: Юрайт, 2012.
  35. Павлова М.В. Избирательный процесс как разновидность социальной деятельности // Конституционное и муниципальное право. 2009. №3.
  36. Петухова Н.В., Барнашов А.М.Правовые ограничения времени инициирования, назначения и проведения референдумов: конституционно-правовой опыт России и зарубежных стран // Современное право. 2012. № 4.
  37. Пешин Н.Л. Государственная власть и местное самоуправление в России. М.: Статут, 2007.
  38. Рабко Т.А., Толстая Т.М., Федоров А.В.Федеральный закон об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан России: проблемно-практический комментарий. М.: Издательство МГУ, 2003.
  39. Старостина И.А. Всенародные обсуждения: правовые возможности и практика // Вестник Московского университета. 1998. № 11.
  40. Сергеев А.А. Институт местного референдума в законодательстве Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. 2004. № 2.
  41. Толстик В.А., Трусов Н.А. Референдум в России: основы, опыт, критика // Юридическая наука и практика: вестник Нижегородской академии МВД России. 2013. № 24.
  42. Хохлов Е.Б. Юридические химеры как проблема современной правовой науки // Правоведение. 2004. № 1.
  43. Чиркин В.Е. Конституционное право в Российской Федерации: Учебник. М.: Юристъ, 2002.
  44. Об итогах референдума СССР, состоявшегося 17 марта 1991 года // Известия. 1991. 27 марта.
  45. Сообщение Центральной комиссии референдума СССР об итогах референдума СССР, состоявшегося 17 марта 1991 года // Правда. 1991. № 57.

Электронные ресурсы:

  1. Интернет-портал «Бизнес и экономика»: <URL:http://vrnbiz.ru/voronezhskij-referendum-po-voprosu-stroitelstva-vast> (дата обращения – 30 апреля 2016 г.).
  2. Официальный сайт Центральной Избирательной Комиссии: <URL:http://www.vybory.izbirkom.ru/region/izbirkom/> (дата обращения – 02 мая 2015 г.).
  3. Интернет-портал «Ныхас»: <URL:http://www.nykhas.ru/49686/v-litve-predlagaut-v-dva-dnia-provesti-r/t> (дата обращения – 03 мая 2016 г.).
  4. Интернет-портал «Российский миротворец»: <URL:http://www.peacekeeper.ru/ru/?module=news&action=view&id=29153> (дата обращения – 03 мая 2016 г.).
  5. Официальное интернет-представительство Президента России в сети «Интернет»: <URL:http://kremlin.ru/events/president/news/19480> (дата обращения – 03 мая 2016 г.).
  6. Единая база данных решений судов общей юрисдикции Российской Федерации: <URL:http://судебныерешения.рф/bsr/case/7019398> (дата обращения – 01 мая 2016 г.).
  7. Справочно-правовая система «КонсультантПлюс»: <URL:http://www.consultant.ru> (дата обращения – 06 мая 2016 г.).




Похожие работы, которые могут быть Вам интерестны.

1. Проблемы правового регулирования кластерной политики региона

2. Убийство в состоянии аффекта и проблемы его правового регулирования в уголовном праве России

3. Проблемы и Перспективы Правового регулирования в сфере охраны труда женщин и несовершеннолетних

4. Практическая реализация алгоритма симметричного шифрования AES

5. Современные проблемы и перспективы нормативно-правового регулирования архивного дела как предмета совместного ведения Российской Федерации и её субъектов

6. Понятие правового государства. Актуальность проблемы формирования правового государства в РФ

7. Виды методов правового регулирования

8. Единство и дифференциация правового регулирования труда

9. Исследование правового регулирования найма жилого помещения

10. Анализ правового регулирования общества с ограниченной ответственностью